Proboszcz jednej z parafii skierował pismo do wójta z prośbą o dofinansowanie budowy ogrodzenia cmentarza parafialnego. Ma to przeciwdziałać dewastacjom i wzmocnić porządek na całym obszarze nekropolii. Czy tego typu wydatek można zakwalifikować jako zadanie gminy z zakresu porządku publicznego czy bezpieczeństwa?

Wydatkowanie środków publicznych, w tym pochodzących z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, nie może być dowolne. Wszelkie działania organów JST wymagają oparcia w regulacjach prawnych, a już szczególnie dotyczy to aspektu gospodarowania środkami pieniężnymi. Założenie to ma uzasadnienie choćby w art. 44 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, z którego wynika, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. I w tym kontekście należy rozpatrywać wniosek skierowany przez parafię do wójta gminy.
Warto też przeanalizować art. 7 ust. 1 pkt 13 i pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z nich, że:
„1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:
(….)
13) cmentarzy gminnych;
14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego”.
Regulacje te wyznaczają więc pewne ogólne ramy działania gminy, choć samoistnie nie mogą stanowić podstaw wydatkowych. Ważne jest też wskazanie, że zadania gminy dotyczą cmentarzy, ale tylko tych gminnych, co ma potwierdzenie w art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Stanowi on, że:
„1. Utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.
2. Utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych”.
Na kanwie tych przepisów w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji to do kompetencji włodarza należy podjęcie decyzji, czy będzie on ten zarząd wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora. Jeśli włodarz zdecyduje się na drugą opcję, wówczas musi wskazać, kto będzie administratorem oraz określić, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 787/19).
Z tych regulacji wynika podstawowa zasada – utrzymanie i zarządzanie terenami cmentarnymi należy do właściciela tych terenów. Tak więc jeśli teren cmentarza stanowi własność gminy, to niewątpliwie obowiązek utrzymania i zarządzania spoczywa na gminie. Natomiast jeśli teren cmentarny stanowi własność innego podmiotu, np. parafii, wspomniane wyżej koszty utrzymania i zarządzania spoczywają na tym podmiocie.
W kontekście poruszonej problematyki warto wreszcie nadmienić o stanowisku wyrażonym w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 12 kwietnia 2021 r. (znak RP.0441/in/18/1/2021; źródło: bip.gdansk.rio.gov.pl). RIO wskazała w nim, że dokonanie wydatków ze środków pochodzących z budżetu gminy na rzecz parafii nie ma podstaw prawnych, gdyż budowa obiektów na terenach należących do innych niż gmina podmiotów nie jest jej zadaniem i nie znajduje również uzasadnienia w art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że inwestycje sakralne i kościelne są finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych.
Samodzielnym argumentem za ponoszeniem wydatków nie mogą być też ogólnie sformułowane zadania własne gminy związane z utrzymaniem porządku publicznego i bezpieczeństwa. Brak w nich bowiem uszczegółowienia tego zakresu przedmiotowego. Poza tym wskazane zadanie nie może być realizowane na innych niż gminne terenach.
Podstawa prawna
art. 44 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1236);
art. 7 ust. 2 pkt 13 i 14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038);
art. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1947);
art. 43 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1347).