Kodeks postępowania administracyjnego, który w zasadniczej części reguluje różnego rodzaju postępowania prowadzone przez organy administracji publicznej, obowiązuje od 60 lat. Wydawać więc by się mogło, że duża część problemów proceduralnych już dawno została rozstrzygnięta. Jednak praktyka pokazuje, że podstawowe wątpliwości nadal pozostają. W poniższym tekście wyjaśnimy kwestie związane z uzupełnianiem braków formalnych podania oraz oceną opinii biegłych. Autorkami artykułu są Aneta Fornalik, adwokat w Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych P.J. Sowisło & Topolewski S.K.A. oraz Angelika Borowiak aplikant radcowski w tej kancelarii.
Braki formalne
Prowadząc postępowanie administracyjne, organy administracji publicznej, jeśli zajdzie taka konieczność, mogą wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków formalnych w wyznaczonym, nie krótszym niż siedem dni terminie. Uprawnienie to przyznaje organom art. 64 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W przypadku stosowania ww. przepisu należałoby jednak rozważyć, czy organ wzywając stronę postępowania do uzupełnienia braków formalnych podania, ma nieograniczoną możliwość działania, a dokładniej – czy może wezwać stronę do przedłożenia każdego możliwego dokumentu lub podania informacji niezbędnej organowi w danej sprawie? Czy może jest ograniczony do działania w określonej materii?
Usunięcie
Zgodnie z art. 64 par. 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą żądać od wnioskodawcy tylko określonych informacji, które stanowią braki formalne podania i jednocześnie wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Dlatego należy przyjąć, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych ma na celu usunięcie przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy.
Najczęstszym brakiem formalnym, którego usunięcie może nastąpić zgodnie z ww. przepisem, jest brak podpisu osoby wnoszącej podanie, podpisanie podania niezgodnie z zasadami reprezentacji czy też brak pełnomocnictwa. Nie jest to zamknięta lista przyczyn zastosowania regulacji, jednak pozwala się ona zorientować, o jakiego rodzaju braki chodzi. Do braków formalnych w pierwszej kolejności należą te, które wskazane zostały w art. 63 par. 2 k.p.a., zgodnie z którym: „Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych”. Nie może być zatem tak, że organ administracji publicznej ma dowolność w ustalaniu w danej sprawie, uzupełnienia jakich braków może żądać. Jest wręcz przeciwnie: to przepisy prawa powszechnie obowiązującego wyznaczają, jakiego rodzaju dokumentów lub informacji organ może żądać od strony.
Potwierdzeniem powyższego jest również orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że stosowanie przez organ administracyjny art. 64 par. 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.
Przykładowe sytuacje
Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego, obowiązują więc reguły normujące to postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 1/21). Dla przykładu zakres wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego precyzyjnie określa art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). To samo dotyczy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdzie przywołany przepis znajduje zastosowanie na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy związanej z postępowaniem legalizacyjnym konieczne było dołączenie przez wnioskodawcę postanowień organu nadzoru budowlanego, z których obowiązek taki wynika, a tym bardziej ich oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem. Ponadto ze wskazanych przepisów nie wynika, aby uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było wymogiem formalnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest bowiem warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 89/20).
W praktyce zdarza się jednak niejednokrotnie, że organy administracji publicznej wzywają strony do uzupełnienia informacji lub dokumentów, które są niezbędne do dalszego prowadzenia lub rozstrzygnięcia sprawy właśnie na podstawie art. 64 par. 2 k.p.a., mimo że braki takie nie należą do grupy braków formalnych podania. Oznacza to, że nadużywają prawa, co w konsekwencji powoduje przerzucenie odpowiedzialności za zebranie materiału dowodowego w sprawie na stronę.
Uzupełnienie wniosku po terminie
Gdy chodzi z kolei o charakter prawny terminu adresowanego do strony postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 27/20) wskazał, że rygor, o którym mowa w art. 64 par. 2 k.p.a., odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie. Tak więc w sytuacji gdy strona usunęła braki po terminie określonym art. 64 par. 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, stosowanie przepisu nie jest dozwolone. Uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia żądania uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 par. 2 k.p.a.
Zmiana decyzji
W kontekście dotychczas poczynionych uwag należy się przyjrzeć działaniu organu polegającemu na wzywaniu stron postępowania w sprawie o zmianę decyzji o warunkach zabudowy do przedłożenia zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji.
Procedura zmiany decyzji o warunkach zabudowy wynika z art. 155 k.p.a., zgodnie z którym: „Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (…)”.
Niezbędnym wymogiem zmiany decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie zgody na zmianę tej decyzji wszystkich stron postępowania. Jednak organ nie może w trybie omawianego przepisu zobowiązać strony do przedłożenia zgody na zmianę decyzji wszystkich stron postępowania. Takie działanie jest nieuprawnione. Wnioskodawca może dołączyć do wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy zgody wszystkich stron postępowania, natomiast nie jest to obowiązkowe i zależy wyłącznie od jego dobrej woli. Docelowo to organ administracji publicznej ustala strony postępowania i on także, jeśli zgody nie są przedłożone przez wnioskodawcę, jest zobowiązany do wystąpienia o nie w trakcie załatwiania sprawy do wszystkich stron postępowania. Zatem to na organie spoczywa obowiązek uzyskania od wszystkich stron postępowania zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, nie może on wezwać wnioskodawcy w trybie art. 64 par. 2 k.p.a. do ich przedłożenia z uwagi na to, że brak zgód w postępowaniu o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nie jest brakiem formalnym, do którego zastosowanie ma ww. przepis. Nieuwzględnienie takiego stanowiska przez organ i bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania może skutkować złożeniem przez wnioskodawcę ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego.
Przypomnijmy jeszcze, że brak zgody którejkolwiek ze stron postępowania spowoduje, że organ będzie musiał wydać decyzję odmawiającą dokonania zmian w decyzji pierwotnej. Będzie to zatem rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie formalne zakończenie postępowania.
Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych w omawianym zakresie byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby przepis k.p.a. wprost wskazywał, że do wniosku o zmianę decyzji należy dołączyć zgodę pozostałych stron postępowania.
Śmierć strony
Pozostając przy temacie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego oraz obowiązków organu, można się również zastanowić, na kim spoczywa obowiązek usunięcia przeszkody w prowadzeniu postępowania w przypadku śmierci jednej ze stron postępowania – a to w kontekście obowiązku organu do ustalenia kręgu stron postępowania. Zagadnienie to pozostaje ciągle kontrowersyjne, a uwagi tu poczynione mają na celu jedynie wskazanie na istnienie problemu.
Nie ulega wątpliwości, że organ niezależnie od tego, czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek, czy prowadzone jest z urzędu, ma obowiązek dokonać samodzielnych ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania. [przykład 1] W sytuacji, kiedy uzyska informacje o śmierci jednej ze stron, musi podjąć wszelkie niezbędne czynności, aby ustalić spadkobierców zmarłej strony i wezwać ich do udziału w sprawie. W najnowszym, dość kontrowersyjnym, orzecznictwie wskazuje się, że potwierdzeniem następstwa prawnego nie musi być wyłącznie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku czy akt poświadczenia dziedziczenia. Do postępowania mogą zatem wstąpić osoby, które przedstawią swoją podstawę powołania (z ustawy czy testamentu). Wykazanie, że strona postępowania zmarła, oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, iż spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się ‒ w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 4 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 791/20).
przykład 1
Ustalenie spadkobierców
Do starosty powiatu X wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Organ ustalił krąg stron postępowania, w tym m.in. właścicieli bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości. W toku postepowania okazało się, że wyłączny właściciel jednej z tych sąsiadujących nieruchomości zmarł. Organ prowadzący postępowanie musi podjąć wszelkie niezbędne czynności, aby ustalić spadkobierców zmarłej strony i wezwać ich do udziału w sprawie. Jeżeli będzie to konieczne, należy wszcząć i przeprowadzić postępowanie spadkowe. ©℗
W pewnych sytuacjach ustalenie przez organ następców prawnych strony biorącej udział w postępowaniu może napotkać trudności. W takiej sytuacji konieczne będzie zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 1 k.p.a.
Z praktyki wynika, że ocena sądów powszechnych, czy organy administracji mają interes we wszczęciu postepowania o stwierdzenie nabycia spadku, jest różna. W omawianym przypadku organy nie mają podstawy do zastosowania art. 64 par. 2 k.p.a., ponieważ brak informacji co do spadkobiorców po zmarłej stronie nie jest brakiem formalnym, do którego uzupełnienia można wezwać pozostałe strony postępowania. Co jednak najistotniejsze, zastosowanie ww. przepisu nie może mieć miejsca, bo mamy tutaj do czynienia z postępowaniem w toku – a nie przeszkodą do wszczęcia postępowania.
Skoro organ ma ustalać fakty i strony w postępowaniu z urzędu, to właśnie on powinien podjąć działania zmierzające do podjęcia zawieszonego postępowania. Z tej przyczyny jako wadliwe należy uznać wezwania organów kierowane do stron postępowania o wszczęcie postępowania spadkowego. Nie ma bowiem podstawy prawnej takiego działania.
Na koniec wskazać należy, że przed zawieszeniem postępowania organ powinien ustalić jeszcze, czy nie jest możliwe kontynuowanie postępowania z udziałem osób sprawujących zarząd majątkiem spadkowym lub z udziałem kuratora, o którym stanowi art. 30 par. 5 k.p.a.
Podstawa prawna
art. 30 par. 5, art. 63 par. 2, art. 64 par. 2, art. 97 par. 1 pkt 1, art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735)
art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 922)
Opinia biegłego
Organ prowadzący postępowanie administracyjne może jedynie sprawdzić dokument przygotowany przez eksperta pod kątem wymogów logiczno-formalnych. Podważanie meritum opinii powinno być wsparte stanowiskiem innego podmiotu mającego specjalistyczną wiedzę.
Zgodnie z art. 84 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Powołanie biegłego następuje z urzędu lub na żądanie strony, jednak organ nie jest związany wnioskiem strony. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2014 r. (sygn. akt I GSK 435/13), w którym sąd wskazał, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołaniu biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy, a zwłaszcza – oświadczeń strony składanych w innym czasie. Konieczność powołania biegłego do sprawy – i to o określonej wiedzy – zależy oczywiście od charakteru i przedmiotu danej sprawy.
Warto też pamiętać, że mimo sporządzenia opinii przez biegłego, to do organu należy ostatecznie wybór, w jakim stopniu jest ona przydatna dla sprawy, a w konsekwencji, w jakim stopniu organ daje wiarę takiemu dowodowi. Sądy administracyjne wskazują również, że opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, bo to on rozstrzyga sprawę (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00).
Ustalenie tego, jak badać opinię sporządzoną przez biegłego, sprawia organom administracji publicznej sporo trudności. Przy czym znaczenie ma to, jak podchodzić do interesu strony do brania czynnego udziału w sprawie i możliwości podważania opinii sporządzonych do sprawy.
Zakres badania
Istotną kwestią dotyczącą sporządzanych w postępowaniach administracyjnych operatów szacunkowych (opinii o wartości np. nieruchomości) lub opinii biegłych jest ustalenie, w jakim zakresie organ może ingerować w treść operatu lub opinii. Czy po zapoznaniu się z ich treścią może w jakikolwiek sposób wpływać na zawarte w nich ustalenia albo spowodować, że biegły pod wpływem stanowiska organu zmieni treść opinii, sposób wyliczenia lub ustaleń w niej poczynionych? Ujawnia się tu problem tego, jaką wiedzą dysponuje organ i jak ją powinien wykorzystać w dokonywaniu oceny opinii biegłego jako jednego dowodów w sprawie.
Pamiętać należy, że to organ, a nie biegły, ustala fakty w sprawie i rozstrzyga sprawę. Trudność zatem polega także na właściwym wyważeniu roli obu tych podmiotów. Ponadto biegły nie może wypowiadać się co do prawa.
Organ powołując biegłego do sporządzenia opinii lub operatu szacunkowego w sprawie, czyni to ze względu na fakt, że sam nie ma wiedzy specjalistycznej w danej dziedzinie. Dlatego wydaje się nielogiczne, aby po zapoznaniu się z opinią biegłego mógł skutecznie podważać jego kompetencje i w konsekwencji sporządzoną przez niego opinię. Należy więc przyjąć, że organy administracji publicznej same nie mogą ingerować w merytoryczną część opinii lub operatu. Jednak opierając swoje rozstrzygnięcie m.in. na opinii lub operacie szacunkowym w sprawie, organ nie może pozostać całkiem bierny, jeśli chodzi o ocenę takiego dokumentu (czy ewentualnie opinii ustnej), nie jest bowiem zwolniony z oceny opinii pod względem formalnym.
Również sądy administracyjne potwierdzają powyższe założenia i wskazują, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czyli zbadać m.in., czy:
- został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę,
- jest we właściwej formie,
- zawiera wymagane przepisami elementy treści,
- jest uzasadniony,
- zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem.
Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym wyraża się ocena wartości dowodowej opinii dla sprawy.
W najnowszym orzecznictwie w kwestii oceny operatu (ale także innej opinii biegłego) wskazuje się, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat stosownie do art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie mogą jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które ma biegły.
Wartość operatów
Innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych co do ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; dalej: u.g.n.). Sama metodyka szacowania nieruchomości – jak wskazał NSA w wyroku z 20 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 4120/18) w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej – nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, lecz także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny, w sytuacji gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, ujęcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia.
Wyjątek od zasady
Nie zawsze jest jednak tak, że organ nie ma kompetencji, aby we własnym zakresie ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności – i to bez konieczności zasięgania opinii. Taka sytuacja zachodzi np. w przypadku spraw prowadzonych przez powiatowych i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego. Organy te mają dostateczną wiedzę, aby w sposób samodzielny rozstrzygnąć sprawę. Potwierdzeniem powyższego jest wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1571/18). Sąd wskazał, że organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. Zarówno powiatowy, jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym z zakresu prawa budowlanego, zatrudnia osoby z wiedzą z zakresu budownictwa, tak więc pomiar budynku czy obliczenie jego powierzchni nie wymaga sięgania po innych specjalistów z tej dziedziny. Sąd wskazał także, że jeżeli skarżący kasacyjnie chciał z takiej opinii fachowców skorzystać, to mógł sam (na swój koszt) zlecić sporządzenie opinii biegłym z zakresu budownictwa i jako strona złożyć ten dowód w sprawie.
Z powyższego orzeczenia wynika także to, w jaki sposób można próbować podważyć ustalenia specjalistyczne – dokonywane przez sam organ prowadzący postępowania albo biegłego powołanego do sprawy. W takiej sytuacji strona postępowania powinna się wesprzeć prywatną opinią. Dokument taki opinią już jednak nie jest, a jedynie prywatnym dokumentem w sprawie. Jeżeli nie będzie zawierał rzeczowych i konkretnych uwag na temat opinii biegłego (czy stanowiska organu), to organ prowadzący postępowanie potraktuje stanowisko strony wyrażone w tym dokumencie jedynie jako polemikę z ustaleniami biegłego. Z wskazanego orzeczenia NSA należy wyczytać i to, że kwestionowanie opinii jest możliwe, ale szansą na podważenie ustaleń fachowych jest zaprezentowanie innego specjalistycznego stanowiska.
Generalnie wskazać trzeba, że wszelkie inspekcje prowadzące postępowania administracyjne (np. handlowa, ochrony środowiska) nie muszą posiłkować się opinią biegłych przy czynieniu ustaleń faktycznych (co do powołania biegłego z zakresu prawa budowlanego por. wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2562/20).
Kwestionowanie
W tym miejscu należy przypomnieć, że jeśli chodzi o operaty szacunkowe, to ustawodawca nie pozostawił całkowitej swobody w ich sporządzaniu biegłym rzeczoznawcom majątkowym. W sytuacji, kiedy po wyjaśnieniach rzeczoznawcy nadal pozostają wątpliwości co do prawidłowego sporządzenia operatu (może je mieć zarówno organ prowadzący postepowanie, jak i strona), istnieje możliwość jego zakwestionowania – zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Wskazuje on, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mając na względzie zasady wskazane w tym przepisie. [przykład 2]
przykład 2
Weryfikacja materiału
Wójt gminy Y prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości. W toku tego postępowania konieczne było powołanie rzeczoznawcy majątkowego do oszacowania wartości dzielonej nieruchomości. Biegły wydał opinię, z treścią której nie zgodziła się strona postępowania – osoba, która będzie zobowiązana do uiszczenia opłaty. Wskazała ona, że wycena jest zbyt wysoka, przez co i opłata ukształtuje się na zbyt wysokim poziomie. Przedłożyła do akt sprawy opinię prywatną, sporządzoną przez innego uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wycena opiewała na wartość 30 proc. niższą. W tej sytuacji organ musi dokonać bardzo skrupulatnej oceny materiału dowodowego i ustalić, czy sporządzona na jego zlecenie opinia nie zawiera logicznych lub metodologicznych błędów. Do weryfikacji może posłużyć treść prywatnej opinii. ©℗
Powyższe zostało również potwierdzone przez sądy administracyjne, gdzie wskazuje się, że jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 k.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1568/13, a także wyrok NSA z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1448/18).
Wyraźnie odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 638/17). To starsze, ale nadal aktualne stanowisko powielane jest w orzeczeniach nowszych (np. wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3142/18).
Podstawa prawna
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735)
art. 154 ust. 1 i 2, art. 157 ust. 1 i 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 815)