Subskrybuj nas na Youtube
Mimo braku podstawy prawnej samorządy nadal chcą wspierać swoje szpitale. Jednak po tym, jak w związku z wyrokiem TK wygasł przepis, który zobowiązywał je do pokrywania strat podległych im lecznic, pojawiły się wątpliwości, czy w ogóle mogą to robić.
Pod koniec maja br. stracił moc art. 59 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 711.), zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 20 listopada 2019 r. (K 4/17). Przepis ten dotyczy pokrywania strat SPZOZ-ów (samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w tym wypadku chodzi głównie o szpitale) przez samorządy będące ich organami założycielskimi. Choć TK odroczył skutek prawny wyroku o 18 miesięcy, resort zdrowia uznał, że wygaśnięcie przepisu nie spowoduje luki prawnej i ustawy nie zmienił.
– Zaniechanie prawodawcy rodzi problemy prawne zarówno po stronie samorządu, jak i SPZOZ. Trybunał uznał bowiem, że podstawa prawna pokrycia straty netto SPZOZ przez podmiot tworzący jest zakresowo niezgodna z konstytucją (art. 59 ust. 2), podczas gdy nadal obowiązuje przepis (art. 59 ust. 1), który nakazuje pokrycie całości tej straty przez SPZOZ. Przepis ten jest jednak w takim samym zakresie niezgodny z konstytucją i wymaga korekty normatywnej – przekonuje dr Tomasz Zalasiński z Kancelarii DZP, który reprezentował wnioskodawcę przed TK w omawianej sprawie. Jego zdaniem skutkiem niewykonania wyroku będzie znaczny wzrost zadłużenia SPZOZ-ów, gdyż niepokryta strata netto będzie się w nich rokrocznie kumulować.
O sytuację tych placówek w związku ze skutkami orzeczenia TK spytała ostatnio ministerstwo Naczelna Rada Lekarska. W odpowiedzi wskazano, że na zlecenie resortu przygotowany został raport „Założenia reformy podmiotów leczniczych wykonujących działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne”, w którym zaproponowano trzy warianty zmian, a ten zaakceptowany przez ministra wiąże się z utworzeniem Agencji Rozwoju Szpitali i dokonywaniem ich ewaluacji oraz wsparciem, także finansowym.
Na razie jednak nie wiadomo, kiedy reforma mogłaby wejść w życie (resort nie odpowiedział na nasze pytania o to), a problemy narastają. Samorządy nie wiedzą, na ile mogą pomagać szpitalom, a dyrektorzy obawiają się, że mogą zostać z zadłużeniem sami.
Wadliwe prawo nie naprawi się samo
Bernadeta Skóbel ze Związku Powiatów Polskich przyznaje, że często zdarzają się pytania o to, czy w ogóle można i w jaki sposób pokryć ujemny wynik finansowy szpitala. – Myślę, że większość samorządów będzie patrzeć głównie na to, by nie pogarszać kondycji finansowej swojego szpitala. Odwrotna sytuacja będzie mieć zapewne miejsce tylko wtedy, gdy samorząd sam będzie miał nieciekawą sytuację finansową. Natomiast jeśli będzie miał możliwość pokrycia ujemnego wyniku, to zapewne będzie to robił – dodaje.
Podobne obserwacje mają dyrektorzy. – Aktualnie sytuacja jest niejednoznaczna. Na pewno samorządy starają się wspierać swoje placówki na tyle, na ile pozwalają ich możliwości. Zauważamy, że doszło do pewnego rozwarstwienia na samorządy „bogate” – mam tu na myśli województwa i Polskę metropolitalną – oraz „biedne”, czyli Polskę powiatową. Duże miasta mają ogromne budżety, więc i o wsparcie jest łatwiej, zaś powiaty mają niewielką pulę środków, którymi mogą rozporządzać zgodnie ze swoją wolą. Co nie zmienia faktu, że również one starają się wspierać swoje placówki – mówi Krzysztof Żochowski, wiceprezes zarządu Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Szpitali Powiatowych.
Michał Jedliński, dyrektor SPZOZ w Kraśniku, przyznaje, że miał problem ze stratą za 2019 r. Już wówczas organ założycielski się zastanawiał, czy ma ją pokrywać. Ostatecznie wynajął prawników i udało się go przekonać do pokrycia straty. W kolejnym roku ujemnego wyniku nie było, ale tylko dlatego, że w związku z pandemią wiele normalnych działań wstrzymano i stratę powstałą na działalności leczniczej udało się wyrównać dzięki przesunięciu innych środków. Ale w kolejnych latach znowu można się spodziewać problemów. Skąd ta pewność? Michał Jedliński wskazuje, że w 2019 r. strata na działalności leczniczej wyniosła 7,5 mln zł przy kontrakcie z NFZ 73 mln zł, w 2020 r. było to ponad 8 mln zł przy wartości umowy ponad 83 mln zł. To pokazuje, że kontrakt nie pokrywa tych podstawowych wydatków i strata będzie się kumulować. To zmniejszy zdolność do zaciągania kredytów i bezpośrednio przełoży się na pogorszenie sytuacji placówki.
Co może zrobić taki szpital? – W tych warunkach normatywnych – niestety niewiele. Lwia część straty netto SPZOZ powstaje bowiem z uwagi na niedoszacowanie świadczeń. Tymczasem szpital choć nie przyczynił się do jej powstania, odpowiada za jej pokrycie – podkreśla Tomasz Zalasiński.
Dobrowolna odpowiedzialność
Prawnicy również są zdania, że obecna sytuacja nie jest do końca jasna. Tomasz Zalasiński uważa, że niektóre samorządy, chcąc poprawić sytuację swoich szpitali, będą poszukiwały innych dróg ich dofinansowania. – Zapewne będą dochodziły swoich roszczeń wobec NFZ. Mają do tego pełne prawo. Niektóre z nich nadal czekają na rozwiązanie normatywne zapowiadane przez resort zdrowia – mówi.
– Trudno stwierdzić, czy samorządy mogą pokryć stratę SPZOZ-ów. Na pewno nie muszą – ocenia Katarzyna Sikorska z Kancelarii Fortak & Karasiński Radcowie Prawni Sp.P. Jej zdaniem przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.) określają, jakie mogą być podstawy dla finansowania przez JST zadań z zakresu opieki zdrowotnej. – Jest tam m.in. finansowanie dla mieszkańców wspólnoty świadczeń gwarantowanych, więc jakaś ogólna podstawa jest. Natomiast przepis ten stanowi, że w takim przypadku podmiot leczniczy powinien zawrzeć umowę z jednostką samorządową o finansowanie. A w sytuacji, z którą często mamy tutaj do czynienia, trudno mówić o umowie, bo w teorii powinna ona być zawarta przed realizacją świadczeń, nie w momencie, gdy podmiot tworzący dostaje sprawozdanie finansowe ze stratą. Stąd mam wątpliwość co do prawnej możliwości takiego działania – dodaje.
Zarówno dr Zalasińki, jak i mec. Sikorska zwracają uwagę, że wyrok jest zakresowy. To znaczy, że obowiązku pokrywania straty przez podmioty tworzące nie ma, ale tylko w takim zakresie, w jakim wynika ona z niewłaściwej wyceny świadczeń, np. gdy dochodzi do wzrostu minimalnego wynagrodzenia pracowników, zaś kontrakty z NFZ nie są zwiększane. Ale już wówczas, gdy strata wynika z tzw. złego zarządzania, obowiązek pokrycia straty w dalszym ciągu jest. Podobnie gdy jej źródłem jest np. wyrok za błąd medyczny czy inwestycje infrastrukturalne szpitala. – Problem w tym, że rozdzielenie tych dwóch przypadków często jest po prostu niemożliwe, bo w sprawozdaniu finansowym nie ma informacji na temat tego, co spowodowało stratę – mówi prawniczka.
Eksperci podkreślają, że rozwiązaniem problemu jest urealnienie wyceny świadczeń. Nie są jednak pewni, czy zapowiadane przez resort reformy uwzględnią tę kwestię. – Planowane jest powołanie Agencji Rozwoju Szpitali, która w zakresie swoich kompetencji ma mieć m.in. finansowanie programów restrukturyzacyjnych. Stąd można wywnioskować, że ustawodawca zakłada, iż ten podmiot otrzyma środki i będzie mógł wspierać zastrzykiem finansowym te podmioty. Jednak są to założenia, czekamy na treść ustawy – podkreśla mec. Sikorska. Jednocześnie wskazuje, że w raporcie dotyczącym reform przywołana jest argumentacja zawarta w wyroku, co pozwala mieć nadzieję, że ustawodawca doszedł do konkluzji, iż problemem szpitali nie jest wyłącznie złe zarządzanie. – Zwłaszcza że po wejściu w życie ostatniej ustawy o płacy minimalnej placówki otrzymały odrębny strumień środków na ten cel, z czym wcześniej nie mieliśmy do czynienia – dodaje.
Zobowiązania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej
Współpraca Klara Klinger