Nawet jeśli rada nie zdąży albo nie będzie chciała poprawić uchwały z wzorami wniosków, osoby ubiegające się o świadczenie będą mogły o nie wystąpić. Choćby w zwykłym podaniu.
Zgodnie z ustawą z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2133; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 11; dalej: u.d.m.), by uzyskać pomoc w ponoszeniu opłat mieszkaniowych, należy złożyć wniosek, do którego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Ustawodawca w nowo dodanym art. 7 ust. 1c i 1d u.d.m. dokładnie określił, jakie elementy muszą zawierać zarówno wniosek, jak i deklaracja. Ale to, jak je ułożyć w oficjalny formularz, pozostawił do decyzji organów stanowiących gmin. Na wykonanie zadania miały one sporo czasu, bo delegacja do wydania przepisów miejscowych zaczęła obowiązywać 5 stycznia 2021 r.
Okazuje się jednak, że nie wszystkie rady gmin poradziły sobie z podjęciem uchwały w sprawie wzorów wniosku i deklaracji. – Formularze mają ułatwiać życie przeciętnemu Kowalskiemu, ale układając je, radni nie mogli wykraczać poza upoważnienie ustawowe. Nie mogli też ująć we wzorze pozaustawowych elementów – przypomina dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Zakładzie Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK. Wiele rad tych błędów się nie ustrzegło, więc wojewodowie zakwestionowali ważność przepisów i nakazali ich poprawienie. [ramka] Czas jest do jutra, bo od 1 lipca wchodzą w życie zmienione przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Czy zdążą? – Z doświadczenia wiem, że zawsze znajdą się samorządy, którym nie wystarczy czasu albo które zapomną podjąć uchwałę w terminie zakreślonym przez ustawodawcę – zauważa Mirosław Rymer, starszy inspektor wojewódzki z wydziału nadzoru prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, radca prawny w Kancelarii Płaza & Głąb. – Bywa, że taka niefrasobliwość ma daleko idące konsekwencje. Najczęściej jednak jest to sytuacja prawnie obojętna dla mieszkańców, a czasem nawet korzystna, np. kiedy gmina nie zdąży podnieść stawek podatku od nieruchomości – mówi ekspert. W przypadku ustalania wzorów wniosku i deklaracji do dodatków mieszkaniowych Mirosław Rymer w ogóle nie widzi sensu przekazania takiej delegacji radom gmin. – Treść wniosku określa ustawa, więc uznawanie tych uchwał za akty prawa miejscowego uważam za poważne nieporozumienie – mówi ekspert.
Takie zapisy kwestionowano
Nieprecyzyjny tytuł – rada gminy przyjęła uchwałę „w sprawie wzoru wniosku o wypłatę dodatku mieszkaniowego”, podczas gdy zgodnie z art. 7 ust. 1e u.d.m. została upoważniona do określenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wojewoda wskazał, że pojęcia przyznania i wypłaty nie są tożsame i nie należy ich stosować zamiennie (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 27 maja 2021 r., nr NPII.4131.1.566.2021).
Dodatkowe elementy – wskazano więcej składowych wniosku, co było niezgodne z założeniem ustawodawcy, który wyraźnie wskazuje na ich zamknięty katalog (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 27 maja 2021 r., nr KN-I.4131.1.333.2021.22).
Niedozwolona modyfikacja – rada miejska żądała podania we wniosku nazwy i siedziby zarządcy budynku albo innej osoby uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny. Tymczasem wniosek winien zawierać wskazanie nazwy i adresy zarządcy budynku albo innej osoby uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny. Wojewoda przypomniał radzie, że czym innym jest „siedziba” danego podmiotu, a czym innym jego „adres”. Zgodnie z art. 41 kodeksu cywilnego, jeżeli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowi inaczej, siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający. Tymczasem ustawa o dodatkach wymaga podania adresu zarządcy budynku (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 30 kwietnia 2021 r., nr KN-I.4131.1.251.2021.3).
Nadmiar danych – organ stanowiący gminy domagał się od wnioskodawcy podania numeru jego telefonu; wojewoda uznał, że wykracza poza dyspozycję art. 7 ust. 1c u.d.m. (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 26 kwietnia 2021 r., nr P-1.4131.132.2021.AB).
Zbyt wczesne wprowadzenie zmian – rada wprowadziły nowe wzory wniosku i deklaracji, nie bacząc, że rozporządzenie wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, które określa wzory wniosku i deklaracji, traci moc dopiero od 1 lipca 2021 r. (rozporządzenie nadzorcze wojewody lubelskiego z 10 maja 2021 r., nr PN-II.4131.150.2021).
Przyczyny zwłoki
W praktyce może wystąpić sytuacja, gdy gmina nie chce poprawić uchwały, uważając, że jest ona dobra, i podejmuje decyzję o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody do sądu administracyjnego. Tak jest na przykład w Wągrowcu. – Nowa uchwała w sprawie dodatków mieszkaniowych nie będzie podejmowana, gdyż gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody – informuje Łukasz Oniśko, radca prawny, pełnomocnik procesowy rady. Według niego nie oznacza to jednak, że mieszkańcy miasta nie mogą w dalszym ciągu występować o przyznanie dodatku mieszkaniowego. – Wystarczy, że złożą wniosek, który będzie spełniał wymogi określone w art. 7 ust. 1c u.d.m. – wyjaśnia prawnik. I dodaje, że o tym, czy spełnione są warunki formalne dla rozpoznania wniosku, nie rozstrzyga poprawność wzoru formularza, lecz brak prawem wymaganej treści wniosku, która mimo wezwania do usunięcia braków blokuje merytoryczne rozpoznanie podania (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 4 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 808/19).
Oprócz gmin, które z założenia nie będą poprawić zakwestionowanych uchwał, bo sprawę oddały do sądu, są też takie, które poprawki wprowadzą w ostatniej chwili. Tak będzie np. w Brzechowie, gdzie sesja rady i punkt dotyczący projektu uchwały w sprawie wzorów został zaplanowany na dziś. – Projekt zawiera jednak zapis, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i wchodzi w życie 1 lipca 2021 r. – informuje Dorota Paszkowska z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Borzechowie. Dodaje, że taki zapis został skonsultowany z Wydziałem Prawnym Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie. – Osoby zainteresowane będą więc mogły od 1 lipca 2021 r. ubiegać się o dodatek mieszkaniowy, korzystając z nowego wniosku i deklaracji stanowiących załącznik do uchwały – uspakaja Dorota Paszkowska. Chyba że coś pójdzie nie tak i radni uchwały nie podejmą.
Można i bez formularza
Powstaje pytanie, czy brak nowych wzorów w jakiś sposób ogranicza uprawnienia mieszkańców. – W mojej ocenie mieszkaniec może złożyć wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nawet jeśli rada gminy nie podjęła uchwały w sprawie wzoru wniosku i deklaracji, urzędnik powinien zaś taki wniosek rozpatrzyć – mówi Karolina Rokicka-Murszewska. I dodaje, że może on wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych, jeśli we wniosku brakować będzie elementów określonych w art. 7 ust. 1c lub 1d u.d.m. Prawniczka podkreśla, że wnioskodawca nie może być obciążony skutkami niewykonania przez radę gminy ciążącego na niej obowiązku ustalenia wzorów formularzy. – Przyjęcie, że brak wzoru uniemożliwia złożenie wniosku, stanowiłoby ograniczenie uprawnień przysługujących jednostce – twierdzi Karolina Rokicka-Murszewska. Wtóruje jej dr Sebastian Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkole Prawa i Administracji. W jego ocenie, jeśli rada gminy, naruszając ustawę o dodatkach mieszkaniowych, nie ustali wzoru wniosku o przyznanie świadczenia, to należy przyjąć, że strona może złożyć wniosek odpowiadający wymogom określonym w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) i w szczególności zawierać informacje wskazane w art. 7a ust. 1 u.d.m. Prawnik twierdzi, że strona nie może być obciążana skutkami naruszającej prawo bezczynności prawodawczej organu gminy.
Eksperci nie są jednak zgodni co do skutków wniesienia wniosku z pominięciem formularzy ustalonych w uchwale rady. – Niezłożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na wzorze ustalonym w uchwale rady gminy należy postrzegać jako brak formalny, który podlega uzupełnieniu na wezwanie organu pod rygorem pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania – mówi Sebastian Gajewski. I podkreśla, że decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy, która została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek skierowany do urzędu z pominięciem formalnego formularza ustalonego uchwałą rady gminy, może być postrzegana jako obciążona kwalifikowaną wadliwością, tj. wadą rażącego naruszenia prawa uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji (art. 156 par. 2 pkt 2 k.p.a.). – Wniosek obciążony brakami formalnymi nie może bowiem skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego – wyjaśnia prawnik. Odmiennie uważa Mirosław Rymer. Jego zdaniem w przepisach dotyczących dodatków mieszkaniowych ustawodawca nie przewidział żadnych skutków prawnych za złożenie wniosku z pominięciem wzoru uchwalonego przez radę gminy. W ocenie Mirosława Rymera złożenie wniosku zawierającego elementy określone ustawą, z pominięciem ww. wzoru, nie powoduje, że wniosek jest obarczony brakami formalnymi. – Uchwała taka nie kreuje przecież żadnych norm powszechnie obowiązujących, a złożenie wniosku z pominięciem formularza nie wywołuje żadnych skutków prawnych – kwituje prawnik. Co to wszystko oznacza dla Kowalskiego? Zapewne to, że wniosek przyjęty zostanie, ale jego rozpatrywanie może się znacznie wydłużyć.
