Nawet trzy lata od wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej nie wszystko jest jasne. Wątpliwości, budzi to, jak dochodzić nieuiszczonych należności i jak postępować, gdy właściciel nieruchomości zmarł, a spadkobierców brak.
Od 2018 r., czyli od momentu wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2040), corocznie były zawirowania z terminem uiszczenia opłaty przekształceniowej. Zasadniczo termin ten przypada na 31 marca. Jednak w 2019 r. określono go w przepisach szczególnych na 29 lutego. Co więcej, użytkownicy z powodu przedłużającego się procesu wysyłania zaświadczeń stwierdzających przekształcenie nie widzieli, czy i w jakiej wysokości uiścić daninę za 2019 r. W roku następnym z kolei prolongata terminu (na 30 czerwca) spowodowana była pandemią.
Zawirowania z terminem zapłaty mogły spowodować, że beneficjenci w ogóle zapomnieli o jej uiszczeniu albo np. sprzedali mieszkanie z nieuregulowaną daniną. Na problemy z egzekucją długów z tytułu opłaty przekształceniowej zwracają uwagę samorządy. Nie ma się co dziwić, że alarmują o wątpliwościach, bo ustawa uwłaszczeniowa tę kwestę całkiem pomija. Nie wiadomo, w jakim trybie egzekwować należności z tytułu nieuiszczonej opłaty, jakie naliczać od nich odsetki i czy gmina musi ustalać spadkobierców dłużnika. Na te i na inne pytania odpowiadają poniżej eksperci.
Postępowanie w przypadku śmierć właściciela
Od kogo gmina ma dochodzić niezapłaconej opłaty, jeśli osoba, na którą wystawiono zaświadczenie o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność gruntu, zmarła?
– W takiej sytuacji zobowiązanymi do ponoszenia opłaty przekształceniowej są spadkobiercy zmarłej osoby, od dnia otwarcia spadku (tj. daty śmierci) – tłumaczy Maciej Górski, adwokat. Zdaniem prawnika gmina jest uprawniona do wszczęcia postępowania spadkowego w celu ustalenia spadkobierców i niezależnie od wpisów w księdze wieczystej może sprawdzić w odpowiednich rejestrach, czy takie postępowanie zostało przeprowadzone lub czy został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia.
Z kolei radca prawny Wojciech Gwoźdź, wskazuje, że jeśli gmina nie ma pełnej informacji o osobach, które mogą stać się spadkobiercami, sąd wzywa je do zgłoszenia się i udowodnienia nabycia spadku, gdyż w przeciwnym razie mogą w nim być pominięte. Prawnik dodaje, że przedmiotowe postępowanie może wszcząć każdy, kto ma w tym interes prawny, także wierzyciele spadkodawcy.
Co w sytuacji, gdy spadkobiercy się nie zgłaszają? Jak tłumaczy Łukasz Łanoszka, radca prawny i partner w kancelarii Konieczny, Wierzbicki, polskie prawo nie przewiduje sytuacji, w której nie ma żadnych spadkobierców. – Jeśli nie ma żadnej rodziny, to zgodnie z art. 935 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; dalej: k.c.), spadek przypada gminie ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy – dodaje. Jeżeli zaś ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy w Polsce nie da się ustalić albo ostatnie miejsce jego zamieszkania znajdowało się za granicą, to spadek przypada Skarbowi Państwa. – Ani Skarb Państwa, ani gmina nie mogą odrzucić spadku, który im przypadł im z mocy ustawy, a spadek uważa się za przyjęty z dobrodziejstwem inwentarza – podkreśla Łukasz Łanoszka. Jeśli jednak spadkobiercą będzie gmina lub Skarb Państwa, to może dojść do zniesienia obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej i umorzenia wierzytelności. Natomiast jeśli organ uprawniony do opłaty będzie tożsamy ze spadkobiercą (np. spadek trafi do Skarbu Państwa zaś właścicielem nieruchomości przed przekształceniem była gmina), to nie ma podstawy do umorzenia należności, tj. gmina i Skarb Państwa powinny rozliczyć między sobą takie należności.
– Co ciekawe, jak wskazała Najwyższa Izba Kontroli w informacji z 31 października 2018 r. o wynikach kontroli dotyczących wykonywania praw i obowiązków spadkobiercy przez gminy, jednostki te podejmują działania związane z pełnieniem roli spadkobiercy, jednak z części praw i obowiązków wywiązują się nieprawidłowo. Większość postępowań, w wyniku których dochodziło do nabycia spadku przez gminę, rozpoczynała się zaś na wniosek innych podmiotów – wskazuje Wojciech Gwóźdź. Dlatego zdaniem prawnika ważne jest, aby gminy zintensyfikowały działania w celu uzyskania informacji o możliwościach nabycia takich spadków, bo może się okazać (zwłaszcza w sprawach, w których wiadomo, że spadkodawca był właścicielem nieruchomości), iż nieruchomość taka przypadnie gminie.
Czy trzeba przeprowadzić postępowanie spadkowe, jeśli jego koszty znacznie przewyższyłyby wpływy z opłaty przekształceniowej?
– Gmina może, ale wcale nie musi przeprowadzać postępowania spadkowego – mówi Maciej Górski. Odmiennego zdania jest Łukasz Łanoszka. Według niego nie ma podstawy do odstąpienia od postępowania windykacyjnego z powodu stwierdzenia, że koszty egzekucji przewyższają kwotę opłaty (100 zł za wniosek). Prawnik tłumaczy, że art. 59 par. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 802; dalej: u.p.e.a.) przewiduje jedynie możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku, gdyby dalsza egzekucja administracyjna była bezskuteczna z powodu braku majątku potrzebnego do uiszczenia opłaty. Jeśli zaś taki majątek istnieje, to wszelkie koszty egzekucyjne (w tym te związane z ustaleniem spadkobierców) można później ściągnąć od spadkobierców (choć przed ustaleniem spadkobierców i stanu spadku stwierdzenie, czy istnieje majątek na pokrycie wierzytelności, może być realnie niemożliwe).
Trzeba jednak pamiętać, że zgodnie z art. 6 par. 1 u.p.e.a. wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż sześć miesięcy. – Jeśli nie zachodzi sytuacja wskazana w jednym z tych przepisów, to generalnie wierzyciel powinien prowadzić egzekucje – mówi radca prawny Łukasz Łanoszka. Bezpodstawne odstąpienie od dochodzenia należności gminy może powodować naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
egzekucja należności
W jakim trybie (sądowym czy administracyjnym) należy egzekwować niezapłacone opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności?
– Choć przyjmuje się, że opłata przekształceniowa ma charakter cywilnoprawny, to jednak podlega ona egzekucji administracyjnej – uważa Wojciech Łysek, adwokat, senior associate w Zespole Postępowań Sądowych i Arbitrażu w warszawskim biurze kancelarii Dentons. Dodaje, że potwierdzają to zarówno sądy administracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wr 476/18; wyrok WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1255/13), jak i sądy powszechne (por. wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II Ca 1170/18; postanowienie SO w Świdnicy z 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II Cz 331/14). Łukasz Łanoszka dodaje, że opłata przekształceniowa powstaje z mocy prawa, a jej wysokość określana jest w decyzji administracyjnej, potwierdzającej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. – Dlatego też dla zaległości z tego tytułu właściwa będzie właśnie egzekucja administracyjna – wskazuje. Zgodnie z art. 2 par. 1 pkt 1a u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305).
– Ustawa ta ma zastosowanie do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym i cywilnoprawnym. Obowiązek o charakterze cywilnoprawnym podlega egzekucji administracyjnej, jeżeli wynika z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 u.p.e.a.) – tłumaczy prawnik.
I dodaje, że w doktrynie przyjmowano dotychczas, iż opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, naliczane na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83), podlegają egzekucji administracyjnej. Pogląd ten podziela Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku w piśmie z 15 lipca 2020 r. (nr RP.0441/26/31/1/2020). [ramka] Odmiennie uważa mec. Maciej Górski. Według niego opłata przekształceniowa ma charakter cywilnoprawny, w związku z tym zasadniczo egzekucja będzie prowadzona na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. – Uznaje się jednak, że inny charakter ma opłata jednorazowa (ustalana na podstawie art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej), która jako należność pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej (o jakiej mowa w art. 2 par. 1 ust. 3 u.p.e.a.) może być egzekwowana w trybie administracyjnym – mówi mec. Górski.
Stanowisko RIO w Gdańsku z 15 lipca 2020 r. w sprawie trybu egzekucji opłaty przekształceniowej
(…) na gruncie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości w orzecznictwie zarysowało się stanowisko, zgodnie z którym do egzekucji tych opłat – pomimo ich cywilnoprawnego charakteru – należy stosować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (…). Za przyjęciem takiego stanowiska przede wszystkim przemawiał fakt, że wysokość opłaty za przekształcenie była kształtowana w oparciu o decyzję administracyjną i w konsekwencji należy ją traktować jako inną, niż wymienione w art. 2 par. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należność pieniężną pozostającą we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej.
W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy również stosować w przypadku opłaty, o której mowa w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Taki pogląd, w ocenie tutejszej izby, zasługuje na aprobatę, ponieważ przepis art. 3 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie wskazuje, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, gdy wynikają one nie tylko z decyzji lub postanowień właściwych organów, ale także – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego ‒ bezpośrednio z przepisu prawa. W ustawie przekształceniowej prawodawca przyjął z kolei konstrukcję prawną zakładającą, że obowiązek uiszczenia opłaty za przekształcenie jest ściśle powiązany z przekształceniem i powstaje z mocy samego prawa. Wymóg określony w art. 3 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostaje więc zachowany. Na stosowanie administracyjnego trybu egzekwowania opłaty przekształceniowej wskazuje również pośrednio przepis art. 6 ust. 1 ustawy przekształceniowej, zgodnie z którym jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Za uznaniem takiego stanowiska za zasadne przemawia również treść art. 6 ust. 4 ustawy przekształceniowej, który określa konsekwencje wydania „decyzji potwierdzającej brak obowiązku wnoszenia opłaty”.
Jakie odsetki gmina musi naliczać od tych należności?
– Cywilnoprawny charakter opłaty przekształceniowej oznacza, że w przypadku opóźnienia się z płatnością przez osobę zobowiązaną do jej uiszczenia, gmina powinna naliczać odsetki ustawowe za opóźnienie przewidziane w art. 481 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495) – uważa Wojciech Łysek. I dodaje, że nie znajdą tutaj zastosowania odsetki podatkowe przewidziane w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1325; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 802).
