Rady gmin czy miast rzadko je wykorzystują, tymczasem w niektórych przypadkach mogą odgrywać istotną rolę, pozwalając osiągnąć zamierzony cel. Przepisy epizodyczne wprowadzają odstępstwa od określonych regulacji, a czas ich obowiązywania jest wyraźnie zaznaczony. Zaś przepisy przejściowe i dostosowujące regulują sprawy już wcześniej unormowane w innym akcie. Ich rolą jest ułatwienie adresatom, np. danej uchwały, dostosowanie się do nowego stanu prawnego. Wszystkie one mają swoje konkretne umiejscowienie w akcie prawnym (jeśli oczywiście są wprowadzane) – przepisy epizodyczne znajdujdują się bezpośrednio po tych zmieniających, które z kolei stoją po przepisach merytorycznych. Natomiast przepisy przejściowe i dostosowujące – koniecznie w tej kolejności – mają swoje miejsce po regulacjach epizodycznych.

W artykułach publikowanych w ramach cyklu przedstawiamy, jak tworzyć dobre prawo lokalne, by było czytelne i zrozumiałe dla odbiorców. Wskazujemy też błędy, jakie popełniają samorządy, podejmując uchwały, oraz wyjaśniamy, jak ich unikać.
Dotychczas w dodatku „Samorząd i Administracja” w tym cyklu ukazały się artykuły:
• „Dlaczego poprawność ustaw i uchwał ma znaczenie” ‒ DGP nr 90 z 12 maja.
• „Prawidłowa konstrukcja tytułu i podstawy prawnej podejmowanej uchwały oraz użycie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych” ‒ DGP nr 100 z 26 maja.
• „Przepisy merytoryczne, czyli element (prawie) każdej uchwały organów stanowiących JST” ‒ DGP nr 105 z 2 czerwca.
• „Przepisy porządkowe niekiedy potrzebne, ale nie zawsze dopuszczalne” – DGP nr 109 z 9 czerwca.

przepisy epizodyczne

Przepisy epizodyczne są rodzajem przepisów wyodrębnionych w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: ZTP), dodanymi do nich mocą jedynej nowelizacji, która weszła w życie 1 marca 2016 r. Nie oznacza to jednak, że przed tą datą ich nie używano. Wręcz przeciwnie. Było ich sporo, jednak traktowane były jako szczególnego rodzaju przepisy przejściowe bądź też jako jeden z rodzajów przepisów końcowych.
Służą one wprowadzeniu regulacji, które będą obowiązywać wyłącznie przez pewien czas zamiast „podstawowych” przepisów w danym zakresie, bez konieczności uchylania tych drugich.

przykład

Stawka za śmieci na rok
Przykładem poprawnego użycia przepisów epizodycznych jest par. 3 uchwały nr XIII/249/19 Rady Miejskiej w Słupsku z 27 listopada 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego poz. 6219):
„§ 2. (…) 4. Określa się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości zamieszkałej nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości czterokrotności stawki, tj. 84 zł, o której mowa w ust. 1 z uwzględnieniem zapisów § 3.
§ 3. 1. W okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. stawka opłaty podwyższonej, o której mowa w § 2 ust. 4, stanowi dwukrotność stawki, o której mowa w § 2 ust. 1, i wynosi 42 zł.
2. W okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. stawka opłaty podwyższonej, o której mowa w § 2 ust. 4, wynosi trzykrotność stawki, o której mowa w § 2 ust. 1, i wynosi 63 zł”.
Okres obowiązywania przepisów epizodycznych określa się w szczególności przez:
  • wymienienie roku kalendarzowego albo lat kalendarzowych, np. „w latach 2021–2022”;
  • oznaczenie początku i końca obowiązywania regulacji wyrażone dniami oznaczonymi kalendarzowo, np. „w okresie od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.”;
  • wskazanie liczby dni, tygodni, miesięcy albo lat, które upływają od dnia wejścia w życie ustawy albo jej poszczególnych przepisów, np. „w okresie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały”.
Co przy tym istotne, początku i końca obowiązywania przepisów epizodycznych nie uzależnia się od wystąpienia zdarzenia przyszłego, chyba że jest to konieczne ze względu na zakres aktu prawa miejscowego albo jego poszczególnych regulacji, a termin wystąpienia zdarzenia przyszłego można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości i zostanie on urzędowo podany do wiadomości publicznej. Wówczas uchwała lub zarządzenie powinny jednak zawierać informację, kiedy dane zdarzenie może wystąpić i jaki organ będzie na nie reagował. ZTP przewidują przy tym możliwość zamieszczania przepisów epizodycznych w odrębnym akcie prawa miejscowego (akcie epizodycznym). Wówczas regulacje te zamieszcza się jako przepisy merytoryczne.

przepisy przejściowe

W przepisach przejściowych (nazywanych również intertemporalnymi) reguluje się wpływ nowego albo znowelizowanego aktu prawa miejscowego na stosunki powstałe pod działaniem aktu albo aktów dotychczasowych. W szczególności rozstrzyga się w nich:
  • sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia albo zmiany), skuteczność czynności dokonanych w postępowaniu oraz organy lub instytucje właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw;
  • czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;
  • czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić, albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;
  • czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień, obowiązków, kompetencji oraz czynności, o których mowa w pkt 3;
  • czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających.
Przepisy przejściowe stanowią więc pewnego rodzaju połączenie regulacji dotychczasowych z przepisami nowymi, zwłaszcza w przypadku gdy określone zdarzenie rozpoczęło się pod rządami „starego” prawa, a zakończone zostanie już w trakcie „nowego”. W takiej sytuacji konieczne jest jednak zawarcie w przyjmowanym akcie regulacji, która wskaże, czy zakończenie danego zdarzenia objęte będzie przepisami dotychczasowymi (tzw. zasada dalszego działania prawa dawnego), przepisami nowymi (tzw. zasada bezpośredniego działania prawa nowego), czy też jeszcze innymi (tzw. specjalne przepisy przejściowe). Niekiedy dopuszcza się również samodzielny wybór prawa (dotychczasowego lub nowego) przez zainteresowanego.

przykład

Dotacje na zabytki
Na podstawie art. 81 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 954) rada gminy X chce określić zasady udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku. Jeśli nie zostały jeszcze rozpatrzone wnioski złożone na podstawie dotychczasowej uchwały, konieczne będzie rozstrzygnięcie, jak będą one traktowane w przyszłości. Możliwości są następujące:
• złożone a nierozpatrzone wnioski zostaną rozpatrzone na podstawie uchwały dotychczasowej („starej”);
• złożone a nierozpatrzone wnioski zostaną rozpatrzone na podstawie nowej uchwały;
• złożone a nierozpatrzone wnioski zostaną rozpatrzone według specjalnie określonych zasad (innych niż wynikających z przepisów dotychczasowych i nowych);
• wnioskodawca samodzielnie wybierze, czy chce, aby jego wniosek został rozpatrzony na podstawie przepisów dotychczasowych, czy przepisów nowych.
Jeżeli natomiast w przepisach danego aktu prawa miejscowego nie rozstrzygnięto, jakie regulacje należy stosować do tzw. spraw wszczętych i niezakończonych (co należy uznać za błąd), to przyjmuje się, że zastosowanie znajdą przepisy nowe. Fakt ten potwierdził również w jednym ze swoich wyroków Trybunał Konstytucyjny, wskazując: „Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne” (wyrok TK z 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06).

przepisy dostosowujące

Są one stosowane w aktach prawa miejscowego jeszcze rzadziej niż przepisy przejściowe, ale w niektórych przypadkach mogą być nie tylko pomocne, co wręcz potrzebne. To właśnie w nich reguluje się sprawy związane z dostosowaniem jego adresatów, w tym organów lub instytucji, do nowego albo znowelizowanego aktu prawa miejscowego, w szczególności dotyczy to:
  • utworzenia organów lub instytucji;
  • przekształcenia organów lub instytucji w inne organy lub instytucje tworzone przez akt prawa miejscowego;
  • zniesienia organów lub likwidację instytucji;
  • sposobu powołania po raz pierwszy organów lub instytucji tworzonych aktem prawa miejscowego;
  • sposobu przekształcenia organów lub instytucji utworzonych na podstawie dotychczasowego aktu prawa miejscowego w organy lub instytucje tworzone przez nowy akt prawa miejscowego;
  • sposobu zniesienia organów lub likwidacji instytucji przez akt prawa miejscowego, zasady zagospodarowania ich mienia oraz uprawnienia i obowiązki ich dotychczasowych pracowników.
W przepisach dostosowujących można wyjątkowo wyznaczyć termin zsynchronizowania działania organów lub instytucji do nowego albo znowelizowanego aktu prawa miejscowego.
WAŻNE Jeżeli w nowo podjętej uchwale nie rozstrzygnięto, jakie przepisy należy stosować do tzw. spraw wszczętych i niezakończonych, przyjmuje się, że znajdą do nich zastosowanie nowe regulacje.
Podstawową różnicą między przepisami dostosowującymi przejściowymi jest to, że te pierwsze nakazują pewne zachowanie o charakterze jednorazowym. Mówiąc prościej, po ich zastosowaniu zostają one „skonsumowane”, co oznacza, że drugi raz nie będzie możliwości ich zastosowania. W praktyce są one mylone i celowo umieszczane w jednym rozdziale tytułowanym „Przepisy przejściowe i dostosowujące” tylko po to, by unikać konieczności jednoznacznego ustalania, czy dana regulacja jest przepisem przejściowym, czy dostosowującym.

przykład

Stara czy nowa komisja
Na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 922) wójt powołuje gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala w drodze regulaminu jej organizację i tryb działania. Jeśli jego zamiarem jest utworzenie nowej komisji, której tryb działania będzie odmienny od dotychczasowego, niezbędne stanie się uregulowanie stanu przejścia z funkcjonowania komisji starej do funkcjonowania komisji nowej. W takiej sytuacji można byłoby postąpić następująco:
1) przepisem przejściowym konieczne byłoby rozstrzygnięcie, czy sprawy, które trafiły do „starej” komisji, będą rozpatrywane przez „nową” komisję” na dotychczasowych czy też na nowych zasadach – i na tym przykładzie widać, że będzie on stosowany nie jednorazowo do jednej sprawy, a w odniesieniu do każdej sprawy, która nie została zakończona przez „starą” komisję;
2) przepisem dostosowującym należałoby natomiast np. rozstrzygnąć, że członkowie „starej” komisji stają się członkami „nowej” komisji – na tym przykładzie wyraźnie widać „jednorazowość” tego przepisu, tj. po tym, jak członkowie „starej” komisji staną się członkami „nowej” komisji, przepis ten nie będzie już możliwy do zastosowania drugi raz.
Przepisy dostosowujące możliwe są do zastosowania przy kształtowaniu jednostek pomocniczych na danym terenie, kiedy to modyfikując dotychczasowy kształt (zwłaszcza terytorialny) takich jednostek (np. sołectw), decydujemy o losie ich organów. Nie należy ich natomiast stosować w aktach prawa miejscowego, jeśli tego rodzaju regulacje są umieszczone już w aktach rangi ustawowej. Przykładowo najnowszą nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym zmieniono zasady funkcjonowania młodzieżowych rad gmin, wskazując wiele regulacji dostosowujących, np. że te utworzone przed dniem wejścia w życie noweli stają się radami w rozumieniu nowego prawa. Tym samym podejmując nową uchwałę w sprawie młodzieżowej rady (już na podstawie znowelizowanych przepisów), rada gminy nie jest władna do wskazywania, że dotychczasowi członkowie młodzieżowej rady gminy stają się członkami „nowej” młodzieżowej rady gminy. Stanowiłoby to zbędne powtórzenie przepisów ustawowych.