W samorządzie obowiązuje niespotykana nigdzie indziej praktyka, że szefa na wypoczynek wysyła podwładny, co wynika wprost z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.). Mówi on, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe zadania tym obszarze – wyznaczona przez włodarza osoba zastępująca lub sekretarz gminy. Ponieważ wójt najczęściej nie wyznacza osoby, która miałaby je wykonywać, spadają one na sekretarza. Powoduje to w praktyce wiele problemów, bo szef gminy czasem nie może, a częściej po prostu nie chce iść na urlop. Za niewykorzystane dni wypoczynku trzeba mu zaś wypłacić ekwiwalent. Ten proceder powtarza się w wielu gminach od lat, jest powszechny zwłaszcza w roku, w którym wójt kończy kadencję. W efekcie włodarz otrzymuje świadczenie, a sekretarz, w razie kontroli Państwowej Inspekcji Pracy lub regionalnej izby obrachunkowej, ma kłopoty, bo obciąża się go winą za nieuzasadnione wydatki.
Zaburzona relacja
W ocenie dr Karoliny Rokickiej-Murszewskiej, radcy prawnego, adiunkta w Zakładzie Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK, art. 8 u.p.s. – w świetle prawa pracy – jest jedną z bardziej nietrafionych regulacji. W jakimkolwiek bowiem przedsiębiorstwie nie do wyobrażenia jest, by to podwładny udzielał swojemu szefowi urlopu. – Ta relacja nigdy się nie sprawdzi, w szczególności dlatego że ustawodawca nie przewidział żadnych mechanizmów dających sekretarzowi możliwość wymuszenia na wójcie pójścia na urlop – mówi ekspertka.
Wtóruje jej dr Jakub Szmit, ekspert z zakresu prawa pracy w administracji publicznej. Jego zdaniem sekretarz gminy postawiony został przez ustawodawcę w niezwykle niezręcznej sytuacji – będąc podwładnym, w pewnych sytuacjach musi pełnić wobec swego szefa funkcję przełożonego. – Ma to istotne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy podejmowane wobec pracownika (tu: wójta) decyzje mogą wywoływać skutki finansowe dla pracodawcy (urzędu gminy). Szczególnym przykładem takiej sytuacji jest właśnie wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – podkreśla Jakub Szmit. Ekspert przypomina jednak, że choć to niezręczne, sekretarz ma prawo wysłać wójta na urlop. – Przepis mówi wyraźnie, że wykonuje on pozostałe czynności z zakresu prawa pracy. Mieszczą się w nich nie tylko kwestie związane z udzielaniem urlopu wypoczynkowego, lecz także z podróżami służbowymi, bo to pracodawca, a nie pracownik, czyli w tym przypadku wójt, decyduje o odbyciu podróży, jej terminie oraz środku transportu, jak również ze stosowaniem kar porządkowych, np. za opuszczenie pracy bez usprawiedliwienia – tłumaczy ekspert.
Art. 8 ustawy o pracownikach samorządowych
Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Do wniosku należy dołączyć:
1) kopie dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1;
2) kopię umowy o pracę z młodocianym pracownikiem zawartej w celu przygotowania zawodowego;
3) kopię odpowiednio dyplomu, certyfikatu lub świadectwa potwierdzającego zdanie egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, albo zaświadczenie potwierdzające zdanie tego egzaminu.
Brak narzędzi
Tyle że to, co jest w przepisach, bardzo często ma się nijak do tego, jak wygląda praktyka. Sekretarz nie ma bowiem wobec wójta żadnych władczych kompetencji. Jak mówi Magdalena Januszewska, radca prawny, prowadząca własną kancelarię w Łodzi, jego uprawnienie do wysłania szefa na urlop, zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.s., ma charakter organizacyjny, a nie władczy. – Podzielam stanowisko prezentowane w literaturze, że to uprawnienie ogranicza się jedynie do złożenia podpisu na dokumencie potwierdzającym daną czynność. Sekretarz, wykonując czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, postępuje faktycznie zgodnie z jego wolą – mówi prawniczka. Dodaje, że dopóki więc włodarz nie wystąpi z wnioskiem o urlop, dopóty sekretarz nie ma możliwości, aby go zmusić do jego wzięcia – nie ma do tego narzędzi. Prawniczka tłumaczy, że wysyłanie pracownika na urlop wbrew jego woli, poza okresem wypowiedzenia, jest trudne bez względu na to, czy tworzy się plan urlopów, czy też nie. Częściowo przyzwolił na to Sąd Najwyższy w wyroku z 24 stycznia 2006 r. (sygn. akt I PK 124/05), wskazując, że pracodawca może wysłać pracownika na zaległy urlop, nawet gdy ten nie wyraża na to zgody. Kwestii tej dotyczy art. 168 kodeksu pracy (dalej: k.p.), który nakazuje skorzystanie z urlopu zaległego do 30 września kolejnego roku, stosowany odpowiednio w zw. z art. 43 ust. 1 u.p.s. – Nie załatwia to jednak sprawy w wypadku wójta – mówi Magdalena Januszewska.
1-30 tys. zł może wynieść kara za nieudzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego
Problemy pojawiają się wtedy, gdy wójt nie zamierza wykorzystywać urlopu, a urząd gminy, a de facto sekretarz, go na niego nie kieruje do 30 września danego roku. Zgodnie bowiem z art. 282 par. 1 pkt 2 k.p. nieudzielenie przysługującego pracownikowi urlopu wypoczynkowego stanowi wykroczenie przeciwko prawom pracowniczym, zagrożone karą grzywny w wysokości od 1 tys. do 30 tys. zł. I co ważne, zgoda pracownika na nieudzielenie urlopu w tym terminie lub brak zgody na wysłanie na wypoczynek nie skutkuje zwolnieniem pracodawcy z odpowiedzialności za jego niewykorzystanie. Jak mówi Piotr Talaga, radca prawny z kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni, spowodowane jest to faktem, że skorzystanie z urlopu wypoczynkowego to nie tylko uprawnienie pracownika, lecz także obowiązek, ponieważ ma służyć regeneracji jego sił (art. 152 par. 2 k.p.). – W efekcie odpowiedzialność ponosi pracodawca, który ze swej winy nie udzielił pracownikowi urlopu do 30 września – uważa Piotr Talaga. A że wykroczenia opisanego w art. 282 k.p. może dopuścić się pracodawca lub osoba działająca w jego imieniu, to w opisanej sytuacji będzie to sekretarz gminy. – To na nim ciąży bowiem obowiązek skierowania wójta na urlop wypoczynkowy, a w przypadku wygaśnięcia jego mandatu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – dodaje ekspert.
Wtóruje mu Mirosław Rymer, radca prawny z Kancelarii Płaza & Głąb i starszy inspektor w wydziale nadzoru prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Według niego pracodawca może zobowiązać pracownika do wskazania terminów korzystania z zaległych urlopów w wyznaczonym czasie, czyli do 30 września następnego roku kalendarzowego (art. 168 k.p.), a za brak współpracy ze strony pracowników w tym zakresie może wręcz nakładać kary porządkowe zgodnie z art. 108 k.p. Takie działanie może bowiem zostać uznane za nieprzestrzeganie przez pracowników ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy. Zdaniem Mirosława Rymera teoretycznie więc sekretarz mógłby nałożyć na wójta karę porządkową za niewykorzystanie urlopu. – W praktyce z takim przypadkiem się jednak jeszcze nie spotkałem – przyznaje prawnik.
Bez podstaw do karania
Czy więc sekretarz powinien odpowiadać za to, że wójt kończąc kadencję, otrzymuje wysoki ekwiwalent z tytułu niewykorzystanego urlopu, i być z tego powodu karany?
– Uważam, że praktyka ta nie jest prawidłowa. Sekretarz gminy jest podwładnym wójta, więc nie powinien ponosić odpowiedzialności za niewykorzystanie przez niego urlopu. Odpowiedzialność tę powinien ponosić wójt – mówi Magdalena Januszewska. Przypomina, że w podobnej sprawie wypowiadał się kilka lat temu Sąd Okręgowy w Łodzi (wyrok z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt VII Pa 356/13). W uzasadnieniu wskazał, że wójt, będąc kierownikiem urzędu gminy, odpowiada za przestrzeganie przepisów prawa pracy, również tych nakazujących sporządzenie planu urlopów, który powinien uwzględniać urlop wypoczynkowy wójta. „(…) to powód, jako wójt, kierował urzędem i był odpowiedzialny za przestrzeganie przepisów prawa pracy. Przygotowanie planu urlopów, uwzględniającego także urlop wójta, było więc z pewnością dla skarżącego wykonalne, a prawnie – nie tylko dopuszczalne, ale wymagane” – podkreślił sąd. Prawniczka dodaje, że sekretarz może natomiast odpowiadać za utrudnianie wójtowi wykorzystania urlopu, np. jego formalne nieudzielenie mimo wniosku wójta.
Chcąc zabezpieczyć się przed zarzutem niegos- podarności z tytułu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop włodarza, sekretarz gminy powinien wydawać odpowiednie polecenie, najlepiej na piśmie, dzięki czemu w razie kontroli będzie w stanie wykazać, że dołożył starań dla uniknięcia zbędnych wydatków po stronie urzędu.
Jakub Szmit, ekspert z zakresu prawa pracy w administracji publicznej
Powstaje pytanie, jak sekretarz może się bronić się przed zarzutami PIP czy RIO. – Chcąc zabezpieczyć siebie przed zarzutem niegospodarności, powinien wydawać odpowiednie polecenia, najlepiej na piśmie, dzięki czemu w razie kontroli będzie w stanie wykazać, że dołożył starań dla uniknięcia zbędnych wydatków po stronie urzędu – uważa Jakub Szmit. Podobną drogę wyjścia z sytuacji widzą Mirosław Rymer oraz Leszek Grzeczka, burmistrz Janowca Wielkopolskiego. Samorządowiec przyznaje, że trudno sobie wyobrazić władcze działania podwładnego wobec szefa urzędu gminy. Radzi jednak sekretarzom, by dla celów dowodowych kierowali pisma do swojego przełożonego, oczywiście lepiej po uprzednim uzgodnieniu z nim tego faktu.
Z kolei dr Karolina Rokicka-Mureszewska uważa, że w obecnym stanie prawnym sekretarz (lub osoba „wyznaczona”) nie uniknie raczej odpowiedzialności za wykroczenie – mandat dostanie osoba, na której ciążą obowiązki w zakresie udzielenia urlopu wypoczynkowego. Podobnie twierdzi Piotr Talaga. Według niego sekretarz zobowiązany do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy w tym konkretnym przypadku nie ma możliwości obrony przed zarzutami ze strony PIS oraz RIO, ponieważ przepis rangi ustawowej wyposaża go w określone kompetencje. Dlatego tych dwoje ekspertów uważa, że najlepszym wyjściem byłaby zmiana ustawy o pracownikach samorządowych. – Pod rozwagę należałoby poddać zmianę art. 8 ust. 2 u.p.s. poprzez przekazanie wszystkich czynności z zakresu prawa pracy względem wójta do kompetencji przewodniczącego rady gminy – wskazuje Piotr Talaga. A Karolina Rokicka-Murszewska dodaje, że sytuacja byłaby wówczas jasna, bo przewodniczący rady nie jest podwładnym wójta, więc tym samym wójt nie mógłby na niego wywierać żadnego wpływu. Z kolei w ocenie Magdaleny Januszewskiej w zmienionych przepisach kompetencja udzielenia urlopu włodarzowi powinna być przyznana przewodniczącemu rady gminy albo nawet samej radzie gminy.
Odmienną propozycję zgłasza Mateusz Karciarz, prawnik w kancelarii Jerzmanowski i Wspólnicy. Według niego ustawodawca mógłby wprowadzić przepis wyłączający odpowiedzialność, czy to osoby wyznaczonej przez wójta, czy też sekretarza, za niedopilnowanie włodarza w sprawie wykorzystania urlopu. – Z prostym uzasadnieniem: trudno oczekiwać, aby podwładny wymuszał na swoim przełożonym określone działanie, mimo że do takiego działania upoważniony jest przepisami ustawowymi – tłumaczy prawnik.
Podstawa prawna
art. 8 ust. 2, art. 43 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282)
art. 152 par. 2, art. 168, art. 282 par. 1 pkt 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 2432)