Wójt Kamieńca (woj. wielkopolskie), który w ramach oszczędności zlikwidował w swoim urzędzie stanowisko sekretarza, a jego zadania powierzył swojemu zastępcy, musiał je na nowo przywrócić po interwencji Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu. RIO uznała, że likwidacja etatu sekretarza w urzędzie jest niedopuszczalna i nakazała jego przywrócenie w regulaminie organizacyjnym gminy. Włodarz polecenie wypełnił – w marcu został przyjęty nowy regulamin, wkrótce ruszy konkurs na stanowisko sekretarza – lecz sytuacja w Kamieńcu każe zastanowić się, czy w powołanie sekretarza zawsze jest konieczne i uzasadnione.
Ustawowy obowiązek
– Przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że stanowisko sekretarza w urzędzie gminy musi zostać obsadzone – stwierdza dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawnego, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu. Jej zdaniem wynika to nie tylko z przesądzającego brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (mówi on, że w urzędzie gminy tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy), ale również z wykładni systemowej art. 5 ust. 1b ww. ustawy. Regulacja ta wskazuje, że nie można obsadzić stanowiska sekretarza w drodze powierzenia pełnienia obowiązków. – Nie ma możliwości, aby innej osobie zatrudnionej w urzędzie gminy powierzyć obowiązki sekretarza gminy bez zatrudniania jej formalnie na tym właśnie stanowisku – podkreśla mec. Rokicka-Murszewska. I dodaje, że wiąże się to również z ustawowymi wymogami, gdyż zgodnie z nimi osoba zatrudniona na stanowisku sekretarza musi wykazać się odpowiednim stażem pracy (art. 5 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych) oraz spełnić pozostałe kryteria dla pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowisku kierowniczym (art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych). Z tym poglądem zgadza się Mirosław Rymer, radca prawny z Kancelarii Płaza & Głąb i starszy inspektor w wydziale nadzoru prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Zauważa on, że ustawodawca nałożył na włodarza obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie naboru na stanowisko sekretarza i – co należy podkreślić – jest to jedyny taki przypadek w ustawie o pracownikach samorządowych). – Powołanie przez wójta zastępcy (zastępców) nie zwalnia włodarza od obowiązku powołania sekretarza, gdyż powołanie zastępcy też jest obligatoryjne, czego często włodarze nie są świadomi – podkreśla prawnik.
Pierwszy urzędnik
Z kolei Mateusz Karciarz z Kancelarii Radców Prawnych Jerzmanowski i Wspólnicy twierdzi, że sekretarz gminy, a także każdej jednostki samorządu terytorialnego, jest jednym z obligatoryjnych stanowisk urzędniczych, które nie są we właściwy sposób doceniane. – Wśród najmniejszych gmin bardzo często słychać głosy, że jest to niepotrzebne dublowanie stanowisk, bowiem zadania sekretarza może bez problemu pełnić zastępca wójta – mówi prawnik. Dodaje, że jest to również argument wykorzystywany nierzadko w drugą stronę, tj. wtedy, gdy trzeba uzasadnić brak konieczności funkcjonowania w gminie zastępcy wójta. Mateusz Karciarz uważa jednak, że w praktyce sekretarz odgrywa niezwykle istotną rolę w każdej JST i nie bez powodów jest on czasami określany mianem „pierwszego urzędnika”.
Co prawa wśród ekspertów pojawiają się opinie, że ustawowe narzucenie jednostkom samorządu obowiązku zatrudniania sekretarza nie jest właściwym rozwiązaniem. – Należałoby w przepisach dopuścić fakultatywność powoływania sekretarza w mniejszych lub mniej zamożnych jednostkach – uważa dr Jakub Szmit z Uniwersytetu Gdańskiego, ekspert z zakresu prawa pracy w administracji publicznej. Natomiast dr Sebastian Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji, twierdzi, że obowiązek ten należy postrzegać w kontekście samodzielności ustrojowej, która stanowi jeden z elementów konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy. Jak wyjaśnia, zakłada ona, że to organy JST powinny rozstrzygać w możliwie szerokim zakresie o swoim ustroju wewnętrznym, czyli także o swojej organizacji wewnętrznej, wzajemnych relacjach oraz kształcie obsługującego je aparatu. – Ustawodawca może ingerować w tę sferę, normując pewne elementy ustroju wewnętrznego gminy, ale regulacje te nie powinny być nadmierne, a w każdym przypadku muszą znajdować przekonujące uzasadnienie w istotnych względach ochrony interesu lokalnego lub interesu publicznego – mówi dr Gajewski.
Katalog sankcji
Jeżeli zatrudnienie sekretarza jest obowiązkowe, to jakie są sankcje za naruszenie przepisu? – Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że w samym art. 5 ustawy 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej u.p.s.) użyte jest sformułowanie bezosobowe – „tworzy się stanowisko”. Na pierwszy rzut oka może się więc wydawać, że będzie problem ze wskazaniem osoby odpowiedzialnej za realizację tego wymogu – zauważa dr Jakub Szmit. I dodaje, że nie ma tu tak jasnego rozstrzygnięcia, tak jak to ma miejsce w art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), gdzie wprost wskazano, że zastępcę wójta powołuje właśnie wójt. – Niemniej jednak w świetle art. 33 ust. 3 tej u.s.g. kierownikiem urzędu gminy jest wójt. Co więcej, w drodze zarządzenia wydaje on regulamin organizacyjny urzędu, w którym określa zasady jego funkcjonowania (art. 33 ust. 2 u.s.g.) – podkreśla Jakub Szmit. Jego zdaniem wynika z tego jasno, że to właśnie włodarz odpowiada za właściwe, tj. zgodne z prawem, działanie urzędu, w tym za jego strukturę. W konsekwencji ponosi on także odpowiedzialność za wszelkie uchybienia w tej materii. – W kwestii konsekwencji, które mogą dotknąć wójta, na pierwszy plan wysuwa się ryzyko sięgnięcia po rozwiązanie wynikające z art. 96 ust. 2 u.s.g., tj. odwołanie go przez prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody w oparciu o przesłankę powtarzającego się naruszania ustawy – tłumaczy Jakub Szmit. Zauważa jednak, że jest to środek niezwykle drastyczny i skorzystanie z niego przez uprawnione organy powinno być ograniczone do sytuacji skrajnych. – Trudno zatem sobie wyobrazić, by brak zatrudnienia sekretarza doprowadził do podjęcia kroków mających na celu odwołania włodarza. Aczkolwiek wezwanie wójta przez wojewodę do zaprzestania naruszeń wydaje się już bardziej realne – mówi nasz rozmówca.
Zakres odpowiedzialności
Z kolei Magdalena Januszewska, radca prawny, podkreśla, że brak jest przepisów, które jednoznacznie wskazywałyby na sankcje w razie nieutworzenia stanowiska sekretarza gminy. Według niej naruszenie przepisów dotyczących naboru przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a także starostę, marszałka województwa – jako pracodawcy samorządowego – może zostać rozpatrzone w trybie skargowym w oparciu o przepisy działu VIII „Skargi i wnioski” kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. Odpowiednio w wypadku starosty – rada powiatu (pkt 4) i marszałka województwa – sejmik województwa (pkt 5). Zdaniem Magdaleny Januszewskiej można też prowadzić postępowanie karne w kierunku przestępstwa z art. 231 par. 1 kodeksu karnego, zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny przekraczający swoje uprawnienia lub niedopełniający obowiązków działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego i podlega karze pozbawienia wolności do lat trzech. Wymagałoby to jednak wykazania nie tylko niedopełnienia obowiązku utworzenia stanowiska sekretarza, lecz także działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, co nie jest już takie oczywiste.
Brak przypisanych zadań
Sekretarz to stanowisko szczególne, gdyż ustawa o pracownikach samorządowych przewiduje ten etat na każdym szczeblu samorządu. Co więcej, art. 5 ust. 1a u.p.s. stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowisko sekretarza przeprowadza się nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zwolnienia stanowiska. – Pozycja sekretarza nie jest przez ustawę sprecyzowana, a jego obowiązki są określone w ustawie ogólnie – zauważa Magdalena Januszewska. Artykuł 5 ust. 4 u.p.s. stanowi, że kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Prawniczka podkreśla, że to od wójta zależy, jakie zadania powierzy sekretarzowi. W rezultacie zakres jego kompetencji może być określony odmiennie w różnych urzędach. Jedynym ograniczeniem jest to, że muszą być to sprawy leżące w kompetencji samego wójta. – Włodarz ma w tym zakresie pełną swobodę, może zatem zmarginalizować znaczenie sekretarza albo przeciwnie, wyposażyć go w istotne uprawnienia – wskazuje Magdalena Januszewska. I dodaje, że w skrajnym przypadku można sobie wyobrazić sytuację, gdy w gminie jest tworzone stanowisko sekretarza gminy, ale wójt nie powierza mu żadnych spraw.
Z kolei według Jakuba Szmita stanowisko sekretarza ma być zbliżone w swoim charakterze do stanowiska dyrektora generalnego funkcjonującego w służbie cywilnej. – Tym co jednak rodzi niekiedy problemy w praktyce, jest fakt, że w odróżnieniu od dyrektora generalnego sekretarz nie ma właściwie żadnych kompetencji, które byłyby mu przypisane mocą ustaw – zauważa prawnik. Także on przypomina ogólny zapis art. 5 ust. 4 u.p.s. oraz art. 33 ust. 4 u.s.g. upoważniające wójta do powierzenia określonych spraw gminy zastępcy czy sekretarzowi. Co to wszystko oznacza? Otóż wójt jest zobligowany do utworzenia stanowiska, które w zależności od jego decyzji teoretycznie może nie być wyposażone właściwie w żadne kompetencje.
Szczegóły zatrudnienia
Przypomnijmy, że sekretarz gminy, powiatu lub województwa jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę (na czas nieokreślony lub określony). Podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu. Sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich.
Warto też wskazać, że ustawy ustrojowe odmiennie kształtują zadania sekretarza. Tylko wspomniany już art. 33 ust. 4 u.s.g. zawiera wyraźne wskazanie zastępcy wójta oraz sekretarza jako pracowników samorządowych mogących prowadzić określone sprawy gminy w imieniu wójta. W przepisach o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa tak precyzyjnego umocowania dla tych osób już nie ma. W ustawie o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.) przewidziano udział sekretarza w pracach zarządu powiatu, który ma charakter obligatoryjny. Sekretarz może natomiast uczestniczyć w obradach rady powiatu i jej komisji, lecz tylko z głosem doradczym (art. 37 ust. 2 u.s.p.). Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa nie przewiduje takich unormowań.
Warto jeszcze przypomnieć, że przepisy ustrojowe samorządu terytorialnego zawierają wiele rozwiązań antykorupcyjnych – sekretarz jest wyłączony z udziału we władzach zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych, nie może też być pełnomocnikiem spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wszystkie ustawy określające ustrój samorządu terytorialnego, formułując tego rodzaju wyłączenia w stosunku do sekretarza, wprowadzają jednocześnie sankcję nieważności w przypadku wyboru lub powołania sekretarza na wyższej określone funkcje.
Sekretarz został też zobowiązany do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, które dotyczy jego majątku odrębnego oraz majątku objętego współwłasnością małżeńską. Ponadto jeśli brał udział w rozstrzygnięciu indywidualnym dotyczącym danego podmiotu lub miał wpływ na jego treść, to w trakcie pełnienia funkcji i zatrudnienia w urzędzie, a także do trzech lat po zakończeniu pracy na stanowisku sekretarza nie może przyjąć od takiego podmiotu żadnego świadczenia o charakterze majątkowym o zaniżonej wartości.
wAŻNE Tylko od wójta zależy, jakie zadania powierzy sekretarzowi, w rezultacie zakres kompetencji sekretarza może być określony odmiennie w różnych urzędach. Jedynym ograniczeniem jest to, że sprawy te muszą być w kompetencji samego włodarza.
Podstawa prawna
art. 5, art. 6 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282)
art. 33 ust. 2, 3 i 4, art. 96 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
art. 37 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920)
art. 229 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735)
art. 231 par. 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1444; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1517)