Zazwyczaj będą miały tylko rok, by wystąpić o rządowe wsparcie na odbudowę obiektów zniszczonych w wyniku klęski żywiołowej. I nie sfinansują nim 100 proc. inwestycji.
Datowane na 13 kwietnia nowe wytyczne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przewidują, że o dotację na usuwanie szkód po klęsce żywiołowej trzeba będzie ubiegać się w tym samym roku, w którym nastąpiło zdarzenie. Jedynie w szczególnych przypadkach okres ten będzie mógł być wydłużony do dwóch lat. – Tak poważne ograniczenie czasu na składanie wniosków może uniemożliwić pełne usunięcie skutków klęsk żywiołowych – mówi Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich. Potwierdza to dr Jowanka Jakubek-Lalik z Zakładu Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Jej zdaniem nowe wytyczne bardzo komplikują sytuację gmin i powiatów, bo rok po klęsce żywiołowej o pieniądze będą mogły się ubiegać tylko w wyjątkowych sytuacjach. – Wówczas do wniosku trzeba będzie dołączyć szczegółowe uzasadnienie, które z pewnością będzie podlegało dodatkowej ocenie – tłumaczy ekspertka. Osobną kwestią jest to, że niektóre skutki klęsk żywiołowych, jak mówi Marek Wójcik, ekspert ds. legislacji Związku Miast Polskich, ujawniają się dopiero po jakimś czasie. – W przypadku powodzi, gdy zaleje np. dom pomocy społecznej, szkołę czy szpital, wodę wypompowuje się od razu i tak usuwa skutki doraźne. Po dwóch latach może się jednak okazać, że cały budynek jest zagrzybiony, pękają ściany, osuwa się grunt, a to są skutki długofalowe, które wymagają dodatkowych środków – wyjaśnia.
Potrzebny wkład własny
Powiatom nie podoba się też to, że w ich przypadku wysokość dotacji nie będzie mogła przekroczyć 80 proc. kosztów realizacji zadania, choć w wytycznych zaznaczono, że kwota może być inna, jeśli „ustawa stanowi inaczej”. Chodzi o lex specialis w stosunku do ustawy z o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), która w art. 128 par. 2 wskazuje 80-proc. limit kwoty dotacji dla JST na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych. Przy powodzi, która jest w Polsce najczęściej występującą klęską żywiołową, taką regulacją jest ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi. W art. 35 jest w niej mowa o niestosowaniu art. 128 par. 2 u.f.p., jednak tylko w kontekście gmin (jeśli ich straty przekroczyły 50 proc. planowanych dochodów własnych za rok poprzedzający rok wystąpienia powodzi). Oznacza to, że powiaty mogą liczyć jedynie na 80 proc. dofinansowania.
MSWiA limit dotacji tłumaczy wymogami u.f.p. „W myśl ww. ustawy, co do zasady, nie ma możliwości uzyskania 100 proc. dofinansowania na realizację zadań własnych, związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych. Wyjątkową sytuacją, w której jednostka samorządu terytorialnego może otrzymać 100 proc. dofinansowania, jest otrzymanie dotacji na podstawie art. 35 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi” – czytamy w przesłanej DGP odpowiedzi resortu. [ramka]
MSWiA dla DGP: są środki na naprawy i na nowe inwestycje
W przesłanej nam odpowiedzi resort uznał obawy samorządów dotyczące dotacji na usuwanie szkód za bezpodstawn. Zapewnił, że każdy wniosek o udzielenie dotacji jest rozpatrywany indywidualnie, a uzasadnione wydatki zaplanowane przez JST nadal będą finansowane. „Poprawa parametrów uszkodzonych bądź zniszczonych obiektów tak, aby w przyszłości były bardziej odporne na mogące wystąpić klęski żywiołowe, jest w pełni uzasadniona, a przeznaczenie na to środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych (cz. 83 poz. 4) jest wyrazem ekonomicznego gospodarowania środkami rezerwy” – wyjaśniło MSWiA. Jednocześnie wskazało, że są także inne źródła finansowania tego typu zadań infrastrukturalnych samorządów: Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg, z którego środki mogą być przeznaczone na budowę, przebudowę lub remont dróg, obwodnic, mostów oraz Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych na tzw. inwestycje bliskie ludziom (m.in. budowę żłobków, przedszkoli czy drogi. „Jednostki samorządu terytorialnego przede wszystkim powinny być ukierunkowane długoterminowo na pozyskanie środków finansowych na remont lub odbudowę infrastruktury technicznej w ramach ww. funduszy” – dodało MSWiA. ©℗
Tymczasem sytuacja finansowa wielu powiatów nie jest najlepsza i na niespodziewane wydatki trudno znaleźć pieniądze w trakcie roku budżetowego. – Teraz to, czy jednostka samorządu otrzyma dotację, zależeć będzie nie tylko od faktycznych potrzeb i przygotowania do realizacji określonej inwestycji, lecz także od tego, czy w jej budżecie są środki na wkład własny – mówi Grzegorz Kubalski. Przyznaje, że obowiązek ich posiadania przewidywały także poprzednie wytyczne MSWiA, ale kiedy ubieganie się o dotację można było rozłożyć na 10 lat, łatwiej było je wygospodarować. Teraz, jeśli JST nie otrzyma dotacji w wysokości wystarczającej na pokrycie 80 proc. kosztów zadania, to stanie przed dylematem: albo zwiększyć zaangażowanie środków własnych, albo ryzykować złożenie wniosku w kolejnym roku. A ten może zostać odrzucony ze względu na niedostateczne uzasadnienie. Dlatego, zdaniem Grzegorza Kubalskiego, zaproponowane rozwiązanie trudno uznać za uczciwe. – Przyjąłbym argument, że chodzi o mobilizowanie samorządów do szybkiego naprawiania zniszczeń, ale wtedy gdyby przewidziane terminy były realne – mówi Kubalski.
Korzystanie z rezerw
Jednak Leszek Świętalski, dyrektor Biura Związku Gmin Wiejskich RP, niegdysiejszy wójt gminy Stare Bogaczowice, poszkodowanej w wyniku powodzi, uważa, że w gminach narażonych na klęski żywiołowe ostrożność nakazuje tworzenie w budżecie odpisów na usuwanie ich skutków. Jego zdaniem taka rezerwa może też być przeznaczona na wkład własny potrzebny przy korzystaniu z rządowej dotacji. Przyznaje jednak, że w przeszłości gminy ich nie miały. – To m.in. zdecydowało o wprowadzeniu w ustawie o finansach publicznych obowiązku tworzenia w budżetach JST rezerwy ogólnej do 1 proc. wydatków budżetu – dodaje. Oprócz tego samorządy mogą tworzyć rezerwy celowe nieprzekraczające łącznie 5 proc. budżetu. Jest to dopuszczalne m.in. w przypadku wydatków, których szczegółowy podział jest niemożliwy w czasie opracowywania budżetu, lub gdy odrębne ustawy tak stanowią, np. ustawa o zarządzaniu kryzysowym, która w art. 26 ust. 4 nakłada na samorządy obowiązek tworzenia rezerw celowych na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego (co najmniej 0,5 proc.). Jak jednak wskazuje Grzegorz Kubalski, są trudności z wykorzystaniem środków z tej rezerwy na usuwanie skutków klęski żywiołowej, bo naprawa zniszczeń nie jest tym samym co realizacja zadania własnego z zakresu zarządzania kryzysowego. Również Jowanka Jakubek-Lalik uważa, że przepisy są niejednoznaczne i trudno przewidzieć, jak zostanie ocenione przez regionalną izbę obrachunkową czy wojewodę wydanie pieniędzy z rezerwy na 20-proc. wkład własny. – W mojej ocenie skorzystanie z takiej rezerwy jest dopuszczalne, bo skutki klęski żywiołowej są bezpośrednio związane z jej wystąpieniem, a samo to zdarzenie jest nagłe i nieprzewidywalne. Sens wyodrębnienia takiej rezerwy polega zaś przede wszystkim na przygotowaniu się na takie zdarzenia i walkę z nimi – tłumaczy ekspertka. Podkreśla przy tym, że w pierwszej kolejności rezerwa powinna być przeznaczona na działania związane bezpośrednio z walką z żywiołem, a w przypadku gdy środki pozostaną niewykorzystane, można je przeznaczyć na usuwanie skutków zdarzenia.
Jowanka Jakubek-Lalik podkreśla, że niektóre JST są bardziej narażone na występowanie klęsk żywiołowych i lokalne władze powinny to mieć na względzie. – Elementami planowania strategicznego w jednostkach samorządu jest m.in. analiza ryzyka czy analiza SWOT (czyli szacowanie m.in. słabości i zagrożeń). Jeśli efektem tych analiz jest wykazanie zwiększonego ryzyka, to roztropnym działaniem byłoby przewidzenie zwiększonej rezerwy w tym zakresie – wyjaśnia ekspertka. Ale Grzegorz Kubalski jest przekonany, że samorządy raczej nie będą odkładały środków na większe rezerwy. – Nie ma takiej potrzeby. Nie da się z góry przewidzieć, że w danym roku konkretną jednostkę nawiedzi klęska żywiołowa – tłumaczy. Jego zdaniem w wielu przypadkach problem jest nie w tym, że wolne środki w kasie były, ale zostały przeznaczone na inne cele, lecz w tym, że w ogóle ich nie było. – Poza tym, gdy zniszczenia w związku z wystąpieniem klęski żywiołowej są poważne, warto sobie uświadomić skalę problemów. Koszt kilometra drogi gminnej, w zależności od parametrów, to 1‒2 mln zł. Zniszczenie 10 km dróg może więc oznaczać inwestycję wartą tyle, ile wynosi cały budżet JST – wyjaśnia Kubalski. Dodaje, że w takiej sytuacji 20 proc. wkładu własnego przekracza możliwości JST.
Nierealne terminy
Także Marek Wójcik uważa, że szybkie znalezienie pieniędzy na wkład własny może ograniczyć gminom możliwość skorzystania z dotacji. Szczególnie kiedy rozmiar szkód będzie znaczny. Osobną kwestią jest to, że niektóre samorządy czekają na przyznanie środków zbyt długo, a przez to wciąż są nieusunięte skutki klęsk żywiołowych z poprzednich lat. – Nie wyobrażam sobie, by przez to nowe rozwiązanie ktoś pozbawiał samorządy, które miały problem z klęskami żywiołowymi pięć czy sześć lat temu, możliwości pozyskiwania środków – mówi ekspert ZMP. Dodaje, że przykładem mogą tu być duże powodzie z lat 2009 i 2010. – Wówczas samorządy czekały na realizację wniosków o dotację kilka lat. Jeśli więc skraca się termin na składanie wniosków, to należałoby też skrócić termin na ich rozpoznanie – dodaje Wójcik. Z kolei Grzegorz Kubalski wskazuje, że choć na terenach objętych skutkami klęski żywiołowej wyłączone są określone przepisy prawa budowlanego, nie likwiduje to wszystkich trudności proceduralnych. – Żeby zrobić porządną drogę, musimy zrobić projekt, co może potrwać. Przed jego uzyskaniem nie da się zrealizować inwestycji, a tym samym rozliczyć dotacji – tłumaczy. Według Kubalskiego rozwiązanie było ukształtowane w taki sposób, że JST ma obowiązek zgłosić inwestycje, które będzie chciała przeprowadzić w tym trybie w ciągu pierwszego roku od klęski żywiołowej, a później sukcesywnie realizować to, co zgłosiła, to problemu by nie było.
Mądry Polak po szkodzie
ZPP zwraca też uwagę, że nowe wytyczne resortu nie pozwalają na ubieganie się o dotację na zapobieganie skutkom klęsk żywiołowych. Chodzi tu choćby o utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych czy inne tego typu zabezpieczenia. Z kolei Leszek Świętalski podkreśla, że w Polsce za mało pieniędzy przeznacza się na prewencję, np. konserwację cieków wodnych czy prace melioracyjne. – Gdyby o nie lepiej dbać, to nawet w sytuacji dużych opadów do powodzi by nie dochodziło. Tak samo w przypadku braku opadów mogłyby być minimalizowane rozmiary suszy. Jednak na bieżące utrzymanie infrastruktury pieniędzy zawsze jest za mało. Dopiero gdy spotka nas nieszczęście, następuje reakcja. Wtedy pieniądze są przesuwane z różnych miejsc, tylko wydaje się ich znacznie więcej niż na prewencję – mówi samorządowiec. Ten brak środków na wydatki inwestycyjne dotyczy jednak podmiotów niezależnych od samorządów, np. administratorów cieków wodnych, gruntów rolnych lub właścicieli tych elementów infrastruktury, które grożą np. osuwiskami.
– Na szczęście udało się w końcu dopuścić możliwość, by przy usuwaniu skutków katastrof nie przywracać tego, co było i co okazało się niewystarczające, ale wprowadzać nową jakość i techniczny postęp. W ten sposób inwestycje odtworzeniowe są bardziej odporne na działanie żywiołów – przyznaje Leszek Świętalski. Ekspert zwraca też uwagę, że w przypadku poważnych klęsk żywiołowych pomoc ze strony rządu zawsze była większa od tej wynikającej z wytycznych MSWiA. Zdarzały się sytuacje, że usuwanie skutków nie wymagało żadnego wkładu własnego, a gminy dotknięte katastrofą otrzymywały 100 proc. pieniędzy. – Problemem jest jednak to, że nie mamy rozwiązań systemowych. Każdą klęskę traktujemy osobno, zarówno pod względem prawnym, jak i metod postępowania – mówi nasz rozmówca. Przypomina, że za każdym razem powstawały osobne uchwały Rady Ministrów, a jak był problem z przesunięciami pieniędzy w budżecie, to Sejm nowelizował ustawę budżetową. Dlatego w jego przekonaniu wytyczne MSWiA to zasady „na spokojne czasy”, bo gdy przychodzi prawdziwy kryzys, państwo reaguje w sposób nadzwyczajny. Leszek Świętalski uważa jednak, że reguły postępowania powinny być na stałe i obejmować m.in. metody szacowania strat, warunki delegowania pracowników gminy do zadań związanych z usuwaniem skutków działania żywiołów czy kwestie związane z dokumentacją zdarzenia. Dla przyspieszenia inwestycyjnych procesów odtworzeniowych warto też, jego zdaniem, rozpatrzyć utworzenie np. specjalnych ciał kolegialnych w zakresie architektoniczno-budowlanym.
Z kolei Marek Wójcik uważa, że o kwestie usuwania szkód i finansowania tego procesu powinno się zapytać samych zainteresowanych, czyli przede wszystkim samorządy, które w przeszłości dotknęły klęski żywiołowe. – Niestety takich konsultacji nie przeprowadzono. Wytyczne resortu nie były też przedmiotem opiniowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. W ogóle dyskusyjna jest forma ich ustalania w formie wytycznych MSWiA. Być może powinno znaleźć się ustawowe umocowanie do wydawania ich w drodze rozporządzenia – dodaje ekspert ZMP.
Podstawa prawna
art. 128 par. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305)
art. 35 ustawy z 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 379)
art. 26 ust. 4 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1856; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 159)
