Chodzi wszak nie tylko o pieniądze, ale i o gwarancje ochrony samodzielności, tożsamości lokalnej i kreatywności, czyli największe i najbardziej przydatne w przyszłej epoce zasoby. Rzecz jednak w tym, że dziś odpowiedź na pytanie, czy obiecywane przez rząd subwencje inwestycyjne dla samorządów ‒ jako rekompensata zapowiadanej utraty wpływów z udziałów w podatkach dochodowych ‒ mogą zastąpić te udziały nie tylko pod względem finansowym, lecz także ustrojowym, może być tylko ogólna.

Tak zresztą, jak sama zapowiedź Polskiego Ładu. Należy jednak uświadomić sobie i przypomnieć, czym jest – z punktu widzenia ustrojowego – subwencja, a jakich funkcji pełnić nie może, szczególnie w porównaniu do dochodów własnych w rozumieniu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, to jest z tytułu udziału we wpływach z podatków stanowionych, pobieranych i egzekwowanych przez władze centralne i organy administracji rządowej.
Potrzebne jest dodatkowe zastrzeżenie, że chodzi o subwencje dla samorządu terytorialnego w rozumieniu art.167 ust. 2 Konstytucji RP, czyli instytucję inną nieco niż subwencje dla partii politycznych czy nawet szkół wyższych – jeśli chodzi o funkcje i wartości chronione.
Wszystkim subwencjom wspólne są pewne cechy.
Po pierwsze, ogólność przeznaczenia na cele statutowe beneficjenta zapewniająca wolność decyzji w tym zakresie. Z podkreśleniem, że ogólność przeznaczania subwencji na zadania własne samorządu to element statuujący demokrację lokalną. Ogólność przeznaczania oznaczać musi w tym przypadku zakaz ograniczania tej swobody w sposób znoszący kreatywny charakter zadań własnych. Dlatego użyty w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP zwrot „subwencje ogólne” ma charakter restrykcji konstytucyjnej podlegającej bezwzględnej ochronie.
Po drugie, wyrównawczy cel subwencji ma charakter generalny i abstrakcyjny, a więc oparty na ustawowych przesłankach finansowania zwanych w pierwotnej postaci ustawy samorządowej (w oparciu na moich postulatach i niezbyt zresztą szczęśliwie) „kryteriami zobiektywizowanymi”. Ta cecha rozwinięta jest obecnie w art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Z niej wynika zawsze, że przesłanki subwencji ogólnej przybierać muszą postać wzorca wspartego najczęściej o kryteria matematyczne lub nawet algorytmu nawiązującego do tych danych, które wskazują najbardziej obiektywnie na zakres potrzeb samorządu w danej kategorii. Z uwzględnieniem jednak, że subwencja nie ma być dochodem pierwszoplanowym i nie musi pokrywać finansowania całości zadań własnych, a tylko tych, których wykonywania zrzec się nie można, i to na poziomie minimalnym. Samo jednak statuowanie kryteriów subwencji zależy od woli ustawodawcy, przy ograniczonej reprezentatywności politycznej samorządów.
Po trzecie, subwencja tworzy publiczne prawo podmiotowe do jej dochodzenia, tj. do dochodzenia na podstawie Konstytucji RP na drodze sądowej prawa do wydatków z budżetu państwa, jednak w wysokości obliczonej na podstawie kryteriów wynikających z odrębnej ustawy, choćby była ona inna niż kwota zaplanowana w samej ustawie budżetowej (art. 167 ust. 2 Konstytucji RP tworzy wyjątek od formalnego charakteru ustawy budżetowej wyrażonego przez art. 219 ust. 1).
Czy zatem subwencja inwestycyjna może spełnić te cechy wymagane konstytucyjnie i czy może finansowo i ustrojowo zastąpić ubytek odrębnego rodzaju dochodów własnych, jakimi są udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz ewentualnie osób prawnych?
Wydaje się, że obliczenie i zastąpienie owego ubytku pod względem finansowym jest możliwe, choć cel inwestycyjny, zakreślony nawet najbardziej ogólnie, jest innym celem niż we właściwej subwencji ogólnej. Daje to ustawodawcy znacznie większą swobodę polityczną niż kryteria potencjału fiskalnego, zarówno w polityce bieżącej, jak i na przyszłość.
Walka z praniem pieniędzy nie ominie także samorządów
Walka z praniem pieniędzy nie ominie także samorządów

Zobacz również
Wprawdzie konstrukcja udziału we wpływach z podatków dochodowych nie jest najczęściej uznawana w doktrynie za prawdziwy dochód własny ‒ ze względu na to, że wpływ ten jest pochodną centralnie określanej konstrukcji tych podatków i towarzyszącej jej polityki podatkowej ‒ niemniej jednak realizacja tego dochodu zależy także od inicjatyw lokalnych w zakresie wspierania polityki zatrudnienia oraz zachęcania do wyboru danej gminy, a co za tym idzie, powiatu i województwa jako miejsca zamieszkania. Udziały we wpływach z podatków dochodowych są więc także czynnikami pobudzającymi kreatywność lokalną co do oferty usług samorządowych i infrastruktury oraz pewnej konkurencyjności w tym zakresie. Udział daje samorządom poczucie współodpowiedzialności za efekty polityki podatkowej całego państwa, choć nie przez nie jest ona kreowana. Wzmacnia obywatelską odpowiedzialność za świadome wybory oraz poczucie utożsamiania się z całym państwem (wspólnotą). Tych funkcji udziału subwencja inwestycyjna nie może zastąpić.
Reasumując, ubytki we wpływach z udziału podatkowego powinny być w trybie przewidzianym przez art. 167 ust. 4 Konstytucji RP zrekompensowane przez ogólną subwencję kompensacyjną stworzoną na podstawie takich kryteriów, jak np. liczba podatników o danych cechach podmiotowo-przedmiotowych na terytorium danego samorządu, ze wskazaniem zakresu czasowego takiej rekompensaty – przy założeniu niezmienionego zakresu zadań.
Nie przekreśla to, moim zdaniem, ani możliwości stworzenia zobiektywizowanej subwencji inwestycyjnej w myśl wyżej wymienionych cech, ani też takiej potrzeby. Nie mam też wątpliwości, że subwencja inwestycyjna może spełniać wymagania sprawiedliwego i równego traktowania samorządów – jeśli kryteria ustawowe będą nawiązywały także ogólnie do zadań samorządów, z uwzględnieniem jednak, że inwestycyjne potrzeby infrastrukturalne inne są w miastach, które spełniają z natury inną funkcję niż gminy wiejskie. Ta konieczna dystynkcja nie usprawiedliwia wszakże nierównego traktowania, chodzi o odpowiednie podejście uwzględniające naturę (specyfikę) jednych i drugich samorządów.