Nasz wójt uważa, że trzeba zmienić uchwałę dotacyjną w sprawie wymiany źródeł ciepła na ekologiczne, by zmniejszyć wydatki budżetu. Proponuje, by wprowadzić kryterium podmiotowe, w zależności od poziomu dochodów na jednego członka rodziny, np. dotacja 80 proc. inwestycji przysługiwałaby tylko osobom o miesięcznych dochodach poniżej 1500 zł, a 50 proc. – powyżej progu. Czy będzie to legalne rozwiązanie?
Wskazana propozycja zmiany kręgu podmiotów uprawnionych do dotacji jest wadliwa. Nie ma bowiem podstaw, aby różnicować beneficjentów dotacji w zależności od poziomu ich dochodów albo w ogóle pozbawiać niektórych z nich prawa do dotacji z uwagi na określony poziom dochodów.
Dla kogo wsparcie
Punktem wyjścia dla analizy zadanego pytania są regulacje zawarte w art. 403 ust. 4‒6 prawa ochrony środowiska. Z ust. 4 wynika, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej może polegać na udzielaniu dotacji celowej z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Zgodnie z ust. 5 zasady udzielania dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania i sposób rozliczania środków, określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Z kolei w ust. 6 podano, że udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej.
Wolność wyboru
W dotychczasowym orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych zdecydowanie przeważało stanowisko, że rada gminy (powiatu) ma swobodę w określaniu zakresu podmiotów, które mogą zostać objęte dotacjami przyjmowanych w ramach ww. uchwały podejmowanych w trybie art. 403 ust. 4 prawa ochrony środowiska. Świadczy o tym m.in. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 31 lipca 2020 r. (nr 31/119/2020). Stwierdzono w niej m.in., że: „Właściwa rada gminy może udzielić dotacji wszystkim podmiotom wskazanym w przepisie art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska, bądź też kierując się własną polityką w tym zakresie, jedynie niektórym, uznając, że pozostałe podmioty określonej pomocy nie wymagają”. Oznacza to, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego może wskazywać jeszcze inne kategorie podmiotów, które nie zostały wymienione w tym przepisie.
W uchwale Kolegium RIO w Szczecinie z 24 lipca 2019 r. (nr XXII.192.S.2019) m.in. wskazano, że choć ustawodawca w art. 403 ust. 4 pkt 1 prawa ochrony środowiska uregulował krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania dotacji, to przepis zawiera katalog o charakterze przykładowym, o czym świadczy zastosowany zwrot „w szczególności”. W tej sytuacji rada gminy może zadecydować o przyznaniu dotacji dla jednej, wybranych lub wszystkich z wymienionych grup podmiotów. Co istotne, prawodawca nie upoważnił jednak organów stanowiących JST do modyfikowania, w drodze przepisów wykonawczych do ustawy, wskazanych w ww. przepisie grup beneficjentów dotacji. Jeśli więc jednostka zadecydowała przyznawać dotacje osobom fizycznym, to nie może tej kategorii zawężać.
Z zestawienia ww. rozstrzygnięć wynika więc, że wybór podmiotów objętych dotowaniem nie jest kwestią zupełnie dowolną, w szczególności nie ma podstaw, aby ograniczać prawo do dotacji określonym podmiotom należącym do danej grupy beneficjentów, np. wybranym osobom fizycznym.
Niedozwolone uszczegółowienie
Przy odpowiedzi na zadane pytanie pomocne może okazać się stanowisko wyrażone w uchwale Kolegium RIO we Wrocławiu z 22 kwietnia 2021r. (uchwała nr 29/2021; źródło: https://bip.wroclaw.rio.gov.pl/). Rozstrzygnięcie dotyczyło podobnej sprawy – gmina również planowała wprowadzić dotacje z uwzględnieniem kryterium dochodowego na jednego członka rodziny miesięcznie. Kolegium uznało, że kwestionowane zapisy nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, odnoszą się bowiem do dookreślenia beneficjentów (osób fizycznych), którym przysługuje uzyskanie dotacji z uwagi na pozyskiwany przez nie dochód. W tym celu wprowadzają kryterium dochodowe, w następstwie czego, ze względu na osiągany dochód, pozbawiają określone podmioty możliwości ubiegania się o dofinansowanie, ponadto różnicują wysokość przyznanych dotacji. „Odnoszą się one [kwestionowane zapisy – red.] zatem do «kryterium» wyboru podmiotów, którym przysługuje dotacja, a nie inwestycji do finansowania lub dofinansowania” – uznało kolegium wrocławskiej RIO.
Reasumując, w opisanej sytuacji rada gminy może zadecydować o przyznaniu dotacji dla jednej, wybranych lub wszystkich z wymienionych grup podmiotów. Nie ma jednak prawa do modyfikowania grup beneficjentów dotacji.
Podstawa prawna
art. 403 ust. 4‒6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ‒ Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 868)
art. 250 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305)
