Przepisy dające możliwość tworzenia centrów usług wspólnych w gminach (dalej: CUW) obowiązują już od ponad pięciu lat. Założeniem ustawodawcy było danie JST rozwiązania, które przyniesie oszczędności, nie tylko w sferze finansowej, lecz także organizacyjnej. Tego rodzaju outsourcing usług może być korzystny zarówno dla dużej, jak i dla małej gminy – niektóre z nich z tego tytułu osiągają oszczędności rzędu nawet kilku milionów złotych. Okazuje się jednak, że nie wszystkie jednostki tworzą CUW-y.
Co to jest i kogo obsługuje
Centrum usług wspólnych jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką świadczącą usługi na rzecz kilku podmiotów o charakterze administracyjnym, finansowym i organizacyjnym. Przy czym nie realizuje ono zadań ustawowych gminy – zajmuje się ono kwestiami wewnętrznymi. Zakres usług jest różnorodny, mogą być to np. usługi księgowe, rozliczanie wynagrodzeń, obsługa zamówień, zarządzanie zasobami ludzkimi czy obsługa zakupów.
CUW jest jednostką fakultatywną, zaś katalog jego usług – otwarty, co daje szerokie pole do popisu tym gminom, które zdecydują się korzystać z tego rozwiązania. Na możliwość samodzielnego kształtowania przez JST zakresu wspólnej obsługi wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot „w szczególności”. Dzięki temu mogą one dopasować CUW do swoich rzeczywistych potrzeb, co jest bardzo zasadne, gdyż każda gmina jest inna, inne jednostki w niej funkcjonują oraz dysponują zupełnie odmiennymi finansami (zarówno w kontekście środków, które można przeznaczyć na obsługę wspólną, jak i rozległości obsługi finansowo-księgowej, którą musi zapewnić jednostkom).
CUW zapewnia wspólną obsługę „jednostkom obsługiwanym”, którymi – w świetle art. 10a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) – są jednostki organizacyjne gminy zaliczane do sektora finansów publicznych. Natomiast gminne instytucje kultury oraz inne zaliczane do sektora finansów publicznych samorządowe osoby prawne (utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego) mogą przystąpić do wspólnej obsługi po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi na podstawie porozumienia, w którym zostanie określony zakres wspólnej obsługi (art. 10b ust. 3 u.s.g.).
Które podmioty realnie korzystają z CUW lub mogą skorzystać? Przede wszystkim placówki oświatowe (szkoły i przedszkola), a także ośrodki pomocy społecznej, gminne centra kultury czy samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Przykładowo, poznańskie centrum usług wspólnych obsługuje łącznie 15 jednostek o zróżnicowanym zakresie działania, dla których organem prowadzącym jest miasto Poznań. Są to ośrodki zajmujące się inicjatywami senioralnymi, wspieraniem rodziny, osób bezdomnych, a także dwa domy dziecka i cztery domy pomocy społecznej. Z kolei w Katowicach od 2020 r. CUW świadczy usługi finansowo-księgowe dla placówek opiekuńczo-wychowawczych. Analogiczne działania wprowadzono kilka lat wcześniej w placówkach oświatowych. Miasto tłumaczy, że tego typu zmiany organizacyjne mają nie tylko zwiększyć efektywność w wydatkowaniu środków budżetowych, lecz również przyczynić się do ograniczania kosztów niektórych usług pomocniczych, w tym obsługi zamówień publicznych i innych usług podobnego typu – przez wykorzystanie efektów skali.
Niezbędna precyzja
Zgodnie z art. 10b ust. 1 u.s.g. wspólną obsługę może prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego. Konieczne jest także podjęcie odpowiedniej uchwały przez radę gminy, w której zostaną wskazane jednostki obsługujące, obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi (art. 10b ust. 2 u.s.g.).
Wskazanie jednostek obsługujących i obsługiwanych raczej nie powinno być problematyczne, natomiast bardzo ważnym elementem uchwały jest enumeratywne wymienienie powierzanych obowiązków. Jak wskazuje Iwona Ścieszka, „pozwoli to na przypisanie spoczywających na gminie konkretnych czynności związanych z obsługą – konkretnym podmiotom, wypełniając tym samym wymóg określoności prawa. Wspólna obsługa będzie bowiem obejmowała niektóre z elementów zadań publicznych. Precyzja w tym zakresie jest wysoce pożądana. Przejawiać się więc ona powinna w dbałości o konkretne wskazanie przekazywanych obowiązków, tak by nie budziło ono żadnych wątpliwości oraz żeby możliwe było ich wyegzekwowanie” (por. I. Ścieszka w: „Ustawy samorządowe. Komentarz”, red. S. Gajewski, A. Jakubowski, Warszawa 2018). Jasność w zakresie określenia zakresu obowiązków oznacza, że nie można w uchwale użyć sformułowania „w szczególności”, czy też ustalić otwartego katalogu zadań wykonywanych w stosunku do jednostek obsługiwanych. [przykład]

przykład

Konkrety w uchwale
Brak wskazania konkretnych zadań nowo tworzonej jednostki do wspólnej obsługi był powodem stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Świerklany w sprawie likwidacji Gminnego Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w Świerklanach i utworzenia Centrum Usług Wspólnych i nadania mu statutu. W par. 8 ust. 4 statutu CUW zapisano, że należy do niego „wykonywanie innych zadań wynikających z uchwał Rady Gminy lub zleconych przez Wójta Gminy Świerklany”. Organ nadzoru wskazał, że przyjęcie takiej regulacji jest niedopuszczalne, ponieważ zakres obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi powinien zostać ujęty właśnie w uchwale podejmowanej na podstawie art. 10b ust. 2 u.s.g. (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 9 czerwca 2016 r., NPII.4131.1.337.2016, LEX nr 2056223).
Uchwała w sprawie organizacji wspólnej obsługi jest aktem wyłącznie o charakterze wewnętrznym – podjęta na podstawie art. 10a i 10b u.s.g. nie odnosi się ani do organizacji urzędu gminy, ani nie zawiera postanowień objętych materią statutową. Aktu tego nie można uznać za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 konstytucji i art. 40 u.s.g., ponieważ nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, a także nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów znajdujących się poza strukturą organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 10 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Op 238/19) stwierdził, że art. 10a i art. 10b u.s.g. nie mogą stanowić podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego, gdyż w ich granicach nie mieści się upoważnienie do podjęcia przepisów powszechnie obowiązujących, nakładających na szerszy krąg podmiotów obowiązki i prawa. Natomiast WSA w Olsztynie w wyroku z 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 245/17) uznał, że uchwała podjęta na postawie tych przepisów jest jedynie wyrazem woli rady co do wskazania podmiotu sprawującego obsługę gminnych jednostek w danym zakresie, a zatem stanowi akt kierownictwa wewnętrznego.
Brak możliwości zaliczenia uchwały wydanej na podstawie art. 10a i 10b u.s.g. w poczet aktów prawa miejscowego oznacza, że nie ma możliwości zawarcia w niej przepisu przesądzającego o tym, że dokument ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tej kwestii dotyczą najczęściej rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów stwierdzające nieważność uchwał wyłącznie w zakresie tych jednostek redakcyjnych, które dotyczą właśnie ogłoszenia i wejścia w życie (zob. rozstrzygnięcia nadzorcze: wojewody podlaskiego z 6 kwietnia 2021 r., NK-II.4131.30.2021.ES, Dz.Urz.Woj.Podl. 2021 nr 65, poz. 1461; wojewody wielkopolskiego z 6 czerwca 2019 r., KN -I.4131.1.227.2019.7, Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2019, poz. 5655; czy wojewody świętokrzyskiego z 19 grudnia 2019 r., PNK.I.4130.115.2019, Dz.Urz.Woj.Święt. 2019 nr 224, poz. 5407).
Warto tez wskazać, jakiego rodzaju postanowienia nie zmienią charakteru prawnego uchwały (nie stanie się ona przez to aktem prawa miejscowego). Rozstrzygał o tym WSA w Kielcach w wyroku z 11 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 1025/20), oceniając uchwałę Rady Gminy Masłów w przedmiocie organizacji wspólnej obsługi kasowej jednostek budżetowych gminy oraz samorządowych instytucji kultury. Radni wskazali w niej, że adresatem uchwały są wszystkie podmioty (osoby fizyczne, prawne, jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, np. banki bądź też dłużnicy lub wierzyciele), które pozostają w stosunkach prawnych lub faktycznych z instytucjami kultury i dokonują z tymi instytucjami rozliczeń gotówkowych w postaci wpłat i wypłat (np. pobieranie i wpłacanie na rachunki bankowe środków z kasy i do kasy przez pracownika urzędu), co czyni uchwałę abstrakcyjno-generalną. WSA w Kielcach nie przychylił się jednak do tego stanowiska i prawidłowo zakwalifikował uchwałę do aktów kierownictwa wewnętrznego.
Obowiązki informacyjne
Bardzo istotny na linii jednostka obsługująca – jednostka obsługiwana jest wzajemny przekaz informacyjny i wgląd w dokumentację (art. 10b ust. 4 i 5 u.s.g.). Jednostka obsługująca ma prawo żądania od obsługiwanej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki, zaś jednostka obsługiwana od obsługującej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie zadań wykonywanych przez jednostkę obsługującą w ramach wspólnej obsługi. Dlatego tak ważne jest – co było już wcześniej sygnalizowane – dokładne enumeratywne określenie obowiązków przekazanych do realizacji w CUW. W takiej sytuacji nie będzie żadnych wątpliwości co do tego, czy żądanie przekazania informacji oraz wglądu do dokumentacji jest zasadne, czy też nadmierne – zawsze należy móc powiązać wykonywanie obowiązku z żądaniem.
Rozgraniczenie odpowiedzialności
Ustawodawca określił w art. 10c ust. 1 u.s.g. ograniczenia w zakresie wspólnej obsługi. I tak nie może on obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Kompetencje te pozostają w wyłącznej właściwości kierowników jednostek obsługiwanych – jest to związane z faktem, że stanowią one podstawę odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej. Kierownik CUW jest więc jedynie uprawniony do podpisywania sprawozdań budżetowych jednostek obsługiwanych, w tym w zakresie operacji finansowych. Natomiast sprawozdanie finansowe podpisują kierownik jednostki obsługiwanej oraz kierownik CUW (przedstawiciel jednostki, której powierzono prowadzenie ksiąg).
Natomiast jeżeli jednostka obsługiwana przekaże do CUW obowiązki z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości, to zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki obsługującej jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej. Jeżeli zatem w uchwale rady gminy w zakresie obowiązków powierzonych centrum usług wspólnych w ramach wspólnej obsługi zostały wskazane obowiązki z zakresu gospodarki finansowej, rachunkowości i sprawozdawczości, to kierownik CUW staje się odpowiedzialny za te zagadnienia.
Podsumowanie
Utworzenie centrum usług wspólnych jest swoistego rodzaju szansą na zwiększenie efektywności i konkurencyjności w gminie, jak również dostosowanie jej struktury w sposób elastyczny do potrzeb i warunków danej jednostki samorządu terytorialnego. Z całą pewnością CUW przyczynia się do usprawnienia pracy w gminie, głównie dzięki temu, że optymalizuje jakość i koszty świadczonych usług wspólnych. Mimo wielu zalet nie należy jednak zapominać o jednej zasadniczej cesze (koszcie społecznym) tworzenia CUW, którą w pewnych warunkach można postrzegać w kategoriach wady. Otóż w wyniku jego utworzenia dojdzie do ograniczenia etatów w jednostkach obsługiwanych przez centrum. Stworzenie centrum powinno być więc poprzedzone rachunkiem zysków i strat, a następnie wskazaniem, czy przeważają argumentu za jego utworzeniem czy przeciwko.
Dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu