Wśród krótkoterminowych działań mazowieckiego programu ochrony powietrza (POP) znalazł się przepis zakazujący lub ograniczający rozpalanie grilli (także gazowych) – przez niefortunne sformułowanie, nie wiadomo, jak go interpretować – i ognisk [ramka]. Przez rok na znajdującą się na str. 792 regulację nikt jednak nie zwracał uwagi. Zmienił to niedawny komunikat głównego inspektora ochrony środowiska mówiący, że w części warszawskich dzielnic i kilku innych rejonach Mazowsza może dojść do przekroczenia średniorocznego poziomu benzo(a)pirenu w pyle zawieszonym PM10. Wraz z jego pojawieniem grillowanie okazuje się być problematyczne. Obok wątpliwości, czy taki przepis w ogóle ma sens, pojawiły się też niejasności prawne, które spróbujemy przynajmniej częściowo rozwikłać. Przy czym należy pamiętać, że choć regulacja dotyczy całego województwa, to jej stosowanie jest uruchomiane tylko na obszarach Mazowsza, na których pojawia się zagrożenie przekroczenia normy szkodliwych substancji w powietrzu. Obecnie dotyczy ona kilku dzielnic stolicy (Wawra, Wesołej, Ochoty, Włoch, Woli, Mokotowa i Ursusa) oraz Radomia, Ostrołęki, Siedlec, a także powiatów: piaseczyńskiego, legionowskiego, wołomińskiego, otwockiego, pruszkowskiego, warszawskiego zachodniego i siedleckiego – co jest jednoznaczne z tym, że stosuje się go w każdej gminie na tym terenie.
Jakość powietrza ma wynikać z programu
• Program ochrony powietrza jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez poszczególne sejmiki województw. Do posiadania takiego dokumentu przez wszystkie województwa Polska została zobowiązana wyrokiem TSUE z 22 lutego 2018 r. (sprawa C-336/16).
• Aktualny POP dla województwa mazowieckiego został przyjęty w 2020 r. Obejmuje on obszar całego Mazowsza podzielony na cztery strefy: aglomerację warszawską, Płock, Radom oraz strefę mazowiecką. Ponad 1000-stronicowy dokument zakłada kompleksową poprawę jakości powietrza. Aby osiągnąć cel, czyli ograniczyć poziomy substancji szkodliwych w powietrzu, niezbędne jest zmniejszenie: pyłów zawieszonych PM 10 o 44 proc., a PM 2,5 o 57 proc.; benzo(a)pirenu aż o 69 proc.; a dwutlenku azotu o 27 proc. Konieczne są do tego konkretne działania naprawcze. To m.in. inwentaryzacja i wymiana kotłów, nasadzenia zieleni, czyszczenie ulic na mokro, zakaz używania dmuchaw do liści oraz edukacja ekologiczna. Mazowieckie cele powinny być spełnione do 2026 r. Jednym z elementów programu jest plan działań krótkoterminowych zawierający m.in. opisywany zakaz grillowania w przypadku przekroczenia norm jakości powietrza.
• Za niezrealizowanie działań nałożonych przez POP samorządy mogą zapłacić od 50 do 500 tys. zł kary.
Zakaz czy tylko ograniczenie
Podstawową wątpliwością jest to, czy mamy do czynienia z zakazem czy ograniczeniem grillowania? Przepis wprowadzony do POP nie jest zbyt jasny, a więc i zdania są podzielone. Jak informuje nas Mazowiecki Urząd Marszałkowski (program został podjęty uchwałą przez sejmik mazowiecki), regulację należy traktować jako zalecenie dla mieszkańców i podmiotów do ograniczenia rozpalania grilli i ognisk, które mogą mieć wpływ na pogorszenie jakości powietrza. – Celem nie było zakazywanie wykonywania określonych czynności w przypadku obowiązywania powiadomienia głównego inspektora ochrony środowiska o ryzyku wystąpienia przekroczenia średniorocznego poziomu docelowego bezno(a)pirenu w pyle PM10, lecz rekomendacja sposobu postępowania dla mieszkańców, aby w miarę możliwości ograniczyli własną, tj. powstającą na skutek ich działań, emisję zanieczyszczeń wynikającą z wykonywania tych czynności – wyjaśnia urząd. Na tę samą interpretację powołują się też pytane przez nas miasta. W związku z czym twierdzą, iż nie ma mowy o zakazie grillowania, a jedynie o jego ograniczeniu albo o zaleceniu pewnego postępowania (to zdanie władz Warszawy).
Innego zdania jest Krzysztof Gruszecki, radca prawny specjalizujący się w problematyce środowiskowej. – Co to znaczy ograniczanie? Można przyrządzić na grillu dwie kiełbaski, a czterech już nie? – pyta retorycznie. Według niego ten dalece niedoskonały zapis w programie ochrony powietrza należy traktować jako zakaz. Podobnie tłumaczy to Ewa Filipowicz, rzecznik prasowy wojewody mazowieckiego. – Jako sposób działania wskazano w programie: nierozpalanie grilli oraz ognisk przez społeczeństwo – mówi. Z kolei dr Bartosz Draniewicz, radca prawny prowadzący kancelarię Prawa Gospodarczego i Ekologicznego, jest skłonny uznać zapis za ograniczenie, choć i on ma wątpliwości. – Pozostaje bowiem pytanie, jak długo można korzystać z grilla przy ograniczeniu korzystania z niego? Czy np. węgiel drzewny może się w nim palić przez 15 min, a może dopuszczalne jest, by płonął przez pół godziny lub nawet dłużej? – zastanawia się ekspert.
Kogo to dotyczy
Choć media informowały o tym, że zakaz bądź ograniczenie grillowania dotyczą mieszkańców, to przepis należy rozumieć znacznie szerzej. Muszą się z nim zmierzyć także restauracje, którym uruchomienie ogródków z grillami w okresie pandemii pozwoliłoby podreperować finanse. A także organizatorzy spotkań na wolnym powietrzu. Chodzi bowiem nie tylko o rozpalanie grilli na węgiel drzewny, ale – jak już wspominaliśmy – i gazowych, które przecież znacznie mniej wpływają na zanieczyszczenie środowiska. Pozostają więc tylko urządzenia elektryczne, co przypomina w przesłanej nam informacji Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego.
Jest kara czy jej nie ma
Czy zapach pieczonego boczku sprowadzi na nas lub restauracje pod chmurką straż miejską? Wiele wskazuje na to, że nie. Przede wszystkim dlatego, że posiłkując się informacjami podanymi przez urząd marszałkowski, samorządy uznają ten zapis POP za zalecenie, a nie bezwzględny zakaz grillowania i wobec tego nie będą ścigać mieszkańców. Potwierdza to Ewa Olesińska, rzecznik prasowy Urzędu Miasta w Józefowie, jednego z nielicznych, który czytelnie poinformował mieszkańców o takiej regulacji. – Uważamy, że jest to ograniczenie, więc karać za rozpalenie grilla nie będziemy – stwierdza.
Ale gdyby któraś JST chciała sięgnąć po sankcje, to wiele wskazuje na to, że może to zrobić. Bo choć art. 91 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219, ost.zm. poz. 2338; dalej: p.o.ś.), normujący kwestie programów ochrony powietrza, nie jest uwzględniony w części ustawy dotyczącej kar, to jednak tzw. program działań krótkoterminowych, który jest częścią POP, już tak (art. 332 p.o.ś. odnosi się do art. 92 ust.1c, który mówi o planie działań krótkoterminowych). A zakaz grillowania, jak podkreśla Bartosz Draniewicz, znajduje się właśnie wśród działań krótkoterminowych mazowieckiego POP. Jeśliby więc któraś z kilkudziesięciu gmin objętych obecnie przepisem uznała, że chce karać grillujących, to ma podstawę do nałożenia takich sankcji, co zresztą też potwierdza w swoim stanowisku urząd marszałkowski. Co więcej, okazuje się, że karanie za rozpalanie grilla zgodnie z art. 332 p.o.ś. jest możliwe nie tylko przy nieprzestrzeganiu zakazów czy nakazów, ale także ograniczeń. Pytanie jednak, czy gdyby któraś z JST wprowadziła sankcje, to czy obroniłaby swoje racje przed sądem w razie zaskarżenia decyzji o nałożeniu kary. Zdaniem ekspertów jest to co najmniej wątpliwe z uwagi na niejasny zapis w uchwale o POP. – Zwłaszcza że sam ustawowy przepis dotyczący kar jest mocno niedoskonały, w efekcie na jego podstawie nie można nawet sankcjonować niewykonania zadań tzw. długoterminowych, często bardziej istotnych – podkreśla Bartosz Draniewicz. To ma się jednak zmienić, bo przygotowana przez rząd kolejna nowelizacja prawa ochrony środowiska zawiera sankcje i w tym zakresie.
To nie ma sensu
I choć mazowiecka regulacja dotycząca grillowania jest zgodna z prawem, co potwierdza Ewa Filipowicz (wojewoda jej nie unieważnił, uznając, że nie jest rozbieżna z innymi przepisami, przy czym nie wypowiedział się o sensie wprowadzania zakazu grillowania jako takiego, gdyż to nie należy do jego kompetencji), to suchej nitki nie zostawiają na niej eksperci. – Nawet jeżeli zakaz jest zgodny z literą prawa, nie mamy wątpliwości, że takie absurdalne ograniczenia mogą ośmieszyć słuszną walkę z zanieczyszczeniami powietrza – czytamy w stanowisku Klubu Jagiellońskiego, społeczno-politycznego think tanku. Podobnie uważa Łukasz Gmurczyk, aktywista walczący o czyste powietrze znany jako Smog Wawerski. – Warszawa ma dużo większe problemy środowiskowe niż palenie ognisk i pieczenie kiełbasek na grillu. Moim zdaniem całe to zamieszanie i afera kompromituje walkę z zanieczyszczeniami powietrza. Z jednej strony zakazujemy od kwietnia do końca roku rozpalania grilla, a z drugiej bezkarnie można palić w niespełniających norm piecach najgorszej jakości węglem i nikt tego skutecznie nie ogranicza. Absurdem jest zwłaszcza zakaz grilli gazowych – mówi Łukasz Gmurczyk. I tłumaczy, że zamiast rozmawiać o tym, jak zlikwidować te kilkanaście tysięcy kotłów, które zostały do wymiany, to wszyscy mówią teraz o zakazie grillowania. – To jest psucie prawa. Wprowadzanie zakazów, których nikt nie przestrzega i egzekwuje – ani samorządy, ani państwo, to uczenie lekceważenia przepisów. A przecież program ochrony powietrza jest bardzo potrzebny. Tylko prawidłowo ustanowiony – dodaje aktywista.
Merytoryczne zastrzeżenia do mazowieckiego POP ma także Bartosz Draniewicz. – Jest on nieadekwatny do celów ekologicznych, zbyt mało kategoryczny – mówi. I to nie chodzi o zapis dotyczący grilli, a o działania systemowe jak ograniczenie ruchu, zmianę środków transportu, wymianę pieców. Grille to jest przy tym kwestia uboczna. – Sejmik nie zajął się istotą sprawy, a kwestiami drugorzędnym. Zakazem używania dmuchaw czy rozpalania grilli w sezonie, w którym jakość powietrza nie jest taka zła, nie osiągnie się zakładanych ekologicznych celów – konkluduje prawnik.
Z kolei radca prawny Krzysztof Gruszecki ma wątpliwości, czy przepis jest prawidłowy pod względem prawnym. Według niego krąg adresatów jest bardzo szeroki. – Trzeba się zastanowić, czy z punktu widzenia prawa miejscowego i nakładanych obowiązków zostały one prawidłowo określone, czy nie jest to podstawa do kwestionowania w tej części POP – mówi nasz rozmówca. Jego zdaniem mało precyzyjnie określono, w jakich przypadkach przepisy znajdują zastosowanie. Z zapisu POP wynika, że jednakowo we wszystkich, tymczasem lokalne prawo powinno to różnicować. W obecnej chwili tak samo traktowane są bowiem osoby fizyczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą, np. gastronomiczną.
Co musi gmina, co wojewoda
Zanim o ostrzeżeniu, a także zakazie czy nakazie związanym z przekroczeniem norm substancji szkodliwych w powietrzu dowiedzą się mieszkańcy, taka informacja musi przejść długą drogę. O przekroczeniach określonych wartości w powietrzu główny inspektor ochrony środowiska informuje wojewodę, a konkretnie WCZK, które przekazuje je powiatowym centrom, które przesyłają informację gminom, a te mają obowiązek przekazać ją mieszkańcom. Niektóre gminy, tak jak Warszawa czy Józefów, zrobiły to szeroko. Inne nie spieszyły się z tym lub tak skrzętnie ukryły informacje na swoich stronach internetowych, że jeśli ktoś nie wie, gdzie szukać, to jej nie znajdzie.

opinia eksperta

Gminy mogą kwestionować zapisy POP
Krzysztof Gruszecki radca prawny
Artykuł 91 ust. 1 prawa ochrony środowiska pozwala samorządom jedynie na wyrażenie opinii w kwestii przepisów uwzględnianych w uchwalanych przez sejmiki województw programach ochrony powietrza. To niestety najsłabsza forma współdziałania między organami administracji, bowiem opinie wcale nie muszą być uwzględniane. Natomiast każdy przepis prawa miejscowego, także ten zawarty w POP, podlega normalnej kontroli. Może go zakwestionować wojewoda w trybie nadzoru, a każdy podmiot, który ma do niego interes prawny, wnieść skargę do sądu. Pojawia się jednak dylemat – czy gmina może mieć interes prawny do takiej uchwały, bo przecież teoretycznie jednak współuczestniczyła w jej tworzeniu. Uznałbym, że mimo to mogłaby kwestionować element takiego programu, bowiem zgodnie z art. 315a prawa ochrony środowiska jest jednym z tych podmiotów, któremu można wymierzyć karę pieniężną za nieprzestrzeganie regulacji POP. Ma więc interes prawny w tym, żeby te obowiązki były dla niej wykonalne. Tak więc, jeżeliby propozycje danej gminy zawarte w opinii do POP nie zostały wzięte pod uwagę, to – chcąc się uchronić przed odpowiedzialnością – mogłaby ona rozważyć wniesienie skargi do sądu. Skoro dany podmiot jest zobowiązany do jakichś działań, to powinien mieć zapewniony system ochrony prawnej. Oczywiście potencjalnie taki interes może mieć też każdy grillujący i może on kwestionować uchwałę sejmiku na drodze sądowej. Przy czym zakwestionowanie programu w części nie rzutowałoby na całość, tylko na tę konkretną część.