Od samorządu nie zależy wprawdzie to, ile zarabiamy, ale ile wydajemy już tak – dostęp do publicznych żłobków i przedszkoli albo godna zaufania komunikacja zbiorowa obniżają koszty życia. A ponieważ docenia się to, co się traci, w niedalekiej przyszłości za nimi zatęsknimy

Dla niektórych może to być zaskakujące, ale Polska nadal jest jednym z bardziej zdecentralizowanych państw UE. I nie chodzi tu o liczbę gmin i powiatów – stopień rozdrobnienia jednostek samorządu terytorialnego (JST), bo małe wspólnoty lokalne siłą rzeczy mają mniejsze możliwości wykonywania swoich zadań (np. liczba gmin we Francji – najbardziej scentralizowanym państwie w Europie – jest gigantyczna, ponad 36 tys., w Polsce jest ich 2477). Decentralizacja opiera się na tym, jak szeroki katalog zadań przekazuje się w ręce wspólnot lokalnych. A lista tych zadań nad Wisłą jest szczególnie długa. Samorząd w Polsce zajmuje się praktycznie wszystkim, co jest kluczowe dla standardu życia w państwie rozwiniętym – od edukacji przez mieszkalnictwo, aż po ochronę zdrowia czy jakość powietrza.
Dochody podatkowe w dół
Jednocześnie nie zapewniliśmy naszym samorządom odpowiedniego finansowania. Według OECD budżety polskich JST stanowią nieco ponad 30 proc. całości sektora finansów publicznych, przy średniej OECD wynoszącej ponad 40 proc. W Szwecji, Niemczech i Hiszpanii budżety JST (liczone jako wydatki, a nie dochody) stanowią połowę tamtejszych finansów publicznych, a w Danii dwie trzecie. Jeszcze większe różnice zauważymy, gdy porównamy te budżety z produktem krajowym brutto. W Polsce wynoszą one zaledwie 13 proc. PKB. W Niemczech i Hiszpanii ponad 1/5, w Szwecji 1/4, a w Danii nawet 1/3. Efekt: wiele z polskich JST udaje, że nie widzi części swoich ustawowych zadań. Szczególnie dotyczy do mieszkalnictwa w miastach i komunikacji zbiorowej na prowincji.
Ubiegły rok okazał się trudny szczególnie dla gmin, których dochody podatkowe wręcz spadły. Wpływy z udziału w podatku PIT zmniejszyły się o prawie 1,5 mld zł, choć wcześniej co roku rosły o ok. 5–6 mld zł. Straty w wyniku mniejszych wpływów z tytułu opłaty targowej, podatku od środków transportowych oraz podatku od spadków i darowizn były mniejsze, liczone w dziesiątkach milionów złotych, jednak również odczuwalne. Tej luki nie zasypały zwiększone wpływy z podatku od nieruchomości, trzeciego najważniejszego źródła dochodów własnych gmin, które wzrosły o niecałe 800 mln zł. Minimalnie wzrosły też wpływy z CIT, jednak trafiają one w większości do województw, a dla gmin i powiatów mają mniejsze znaczenie.
Na papierze sytuacja nie wygląda tak źle, gdyż całość dochodów własnych JST w 2020 r. solidnie wzrosła – o ponad 9 mld zł – jednak za cały ten wzrost odpowiadają „pozostałe dochody”. A za wzrost „pozostałych dochodów” odpowiadają dotacje z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, z którego latem rozdzielono 6 mld zł, a w grudniu kolejne 4,35 mld zł. Problem w tym, że trudno te wpływy uznać za dochody własne JST, gdyż muszą one być wykorzystane na konkretne cele, poza tym nie są stabilnym źródłem wpływów – choć premier Morawiecki zapowiedział kontynuację tego programu, istnienie RFIL w kolejnych latach jest niepewne i zależy tylko od dobrej woli rządzących. Nie mówiąc już o tym, że środki z RFIL były wydatkowane wyjątkowo niesprawiedliwie – jak wykazała analiza Jarosława Flisa i Pawła Swianiewicza, gminy rządzone przez włodarzy bliskich partii rządzącej zostały obdarowane zdecydowanie najhojniej.
Zakończyła się tegoroczna edycja Pereł Samorządu
Zakończyła się tegoroczna edycja Pereł Samorządu

Zobacz również
Przeprosić się z katastrem
Jeśli chcemy, żeby standard życia w Polsce w nadchodzących latach poprawiał się, niezbędne jest wzmocnienie samorządu. To wzrost jakości lokalnych usług publicznych jest kluczowy dla podniesienia standardu życia zdecydowanej większości Polaków – czyli klasy niższej oraz średniej, bo wyższa sobie bez niego zapewne poradzi. Podstawą jest wzmocnienie finansowych fundamentów. Rzekomą receptę ma Platforma Obywatelska, która od kilku lat postuluje pozostawienie wszystkich wpływów z PIT w gminach. Pomysł jest nietrafiony, gdyż doprowadziłoby to do pogłębienia nierówności terytorialnych w Polsce, które już teraz są olbrzymie. Autorzy raportu Fundacji Gospodarki i Administracji Publicznej (w tym m.in. prof. Jerzy Hausner i Joanna Erbel) postulują natomiast zastąpienie podatku od nieruchomości podatkiem gruntowym, w którym gminy miałyby o wiele większe możliwości ustalania stawek – zależałyby one chociażby od lokalizacji nieruchomości lub ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obecnie maksymalne stawki są określane ustawowo, przez co kwoty podatku różnią się minimalnie – niezależenie od tego, czy nieruchomość jest położona w Warszawie czy np. w Zawierciu. Taka reforma miałaby jednak również kosmetyczny charakter, gdyż kwoty podatku i tak byłyby obliczane na podstawie powierzchni nieruchomości.
Zdecydowanie dalej idące byłoby wprowadzenie podatku od wartości nieruchomości, czyli katastra, który ma w Polsce niezasłużenie złą opinię. Autorzy raportu „Polska samorządów” pod redakcją Dawida Sześciły wskazują, że podatek od nieruchomości w obecnej formie ma charakter degresywny – lepiej zarabiający odczuwają go w mniejszym stopniu. Podatek katastralny funkcjonuje w wielu krajach, w których nierówności są mniejsze, np. w Szwecji lub Holandii, więc bez wątpienia można go zaprojektować w taki sposób, żeby mniej zarabiający go nie odczuli. Sześciło z zespołem zaproponowali progresywne stawki, które robią się wysokie dopiero od nieruchomości wycenianych na 1 mln zł. Można też kataster obudować systemem ulg, dzięki czemu nie straciliby na takiej reformie np. emeryci mieszkający w centrach dużych miast. Wprowadzenie katastra sprawiłoby za to, że najzamożniejsi, zamieszkujący najdroższe mieszkania i domy, zaczęliby się w większym stopniu dokładać do kas gmin. Obecnie płacą za swoje nieruchomości tyle samo, ile mieszkańcy najbiedniejszych dzielnic.
Punktowe zmiany zamiast rewolucji
Samorząd potrzebuje też rozszerzenia katalogu uprawnień, dzięki któremu będzie mógł sprawniej wykonywać swoje zadania. Tutaj paleta możliwości jest ogromna, przy czym zmiany te powinny mieć punktowy, a nie rewolucyjny charakter. Przykładowo autorzy z Fundacji Batorego proponują nadanie powiatom monopolu na pozamiejską komunikację zbiorową. To samorząd powiatu miałby wyłączność na świadczenie usług przewozowych dla ludności na swoim terenie i musiałby ją zapewnić każdemu sołectwu zgodnie z odpowiednim standardem. Obecnie drobni prywatni przewoźnicy w wielu miejscach przejęli najbardziej zyskowne trasy, zostawiając te nierentowne samorządom. W niektórych miejscach ta samowolka prowadzi do kuriozalnych sytuacji, takich jak wojenki podjazdowe między przewoźnikami w powiecie wadowickim i oświęcimskim, z próbami wymuszeń pieniędzy włącznie, na czym oczywiście cierpieli pasażerowie.
Monopol powiatów na przewozy uderzyłby jednak w interesy prywatnych przedsiębiorców. Gdy w lutym ruszyła Powiatowa Komunikacja Karkonoska, prywatni przewoźnicy podnieśli larum, że wypycha ich ona z rentownych tras, a powinna się skupić tylko na tych nierentownych. Jednak prywatnych przewoźników nie trzeba skazywać na upadłość – wystarczy im po prostu umożliwić uzyskanie od powiatu kontraktu na świadczenie usług.
Polska powiatowa ma problem z komunikacją zbiorową, natomiast miasta z zapewnieniem mieszkań w przystępnych cenach. Ceny nieruchomości w ostatnich latach rosną około 10 proc. rocznie, czyli szybciej niż płace. Notujemy więc systematyczny spadek mieszkaniowej siły nabywczej obywateli – w 2019 r. za średnie wynagrodzenie mogliśmy kupić jedynie 0,78 mkw. lokalu mieszkalnego. Jednocześnie rośnie liczba pustostanów i to nie tylko tych komunalnych, które w dużej części są do rozbiórki, lecz także prywatnych. W samej Warszawie według „GW” może być nawet 10 tys. pustych mieszkań na wynajem. Co zrobić z tym paradoksem? Katalonia w 2016 r. wprowadziła przepisy, według których miasto może przymusowo wynająć mieszkanie stojące puste od dwóch lat i podnająć je rodzinie oczekującej na lokal komunalny. Wprowadzenie podobnych przepisów w Polsce dałoby gminom większe pole manewru w zakresie polityki mieszkaniowej. Warto zaznaczyć, że w Europie funkcjonują rozwiązania idące dużo dalej. We wspomnianej już Katalonii od grudnia 2019 r. władze miejskie mogą wykupywać prywatne pustostany za połowę ceny, a w Berlinie w niektórych dzielnicach miasto zapewniło sobie prawo pierwokupu na rynku mieszkań.
Czas nadrobić zaległości
Pole manewru samorządom w Polsce zapewniłoby także wprowadzenie ogólnopolskiej ustawy metropolitalnej. Obecnie dla każdej aglomeracji taka ustawa przyjmowana jest osobno – najpierw dla Śląska, niedawno Senat przegłosował projekt dla Trójmiasta (który utknął w Sejmie). Następny w kolejce będzie zapewne Kraków. Ustanowienie metropolii nie tylko ułatwiłoby współpracę miastom wojewódzkim z ościennymi gminami, lecz także zwiększyłoby ich dochody, gdyż metropolie mają dodatkowy 5-proc. udział we wpływach z PIT (a przynajmniej tak jest w ustawie dla województwa śląskiego).
Podczas reform samorządowych z lat 1990 i 1999 obdarzyliśmy samorządy bardzo szerokim zaufaniem liczonym liczbą zadań, nie zapewniając im jednak odpowiedniego finansowania oraz instrumentarium (dopiero w ostatnich latach zostało ono poszerzone m.in. o uchwały krajobrazowe i antysmogowe). W związku z tym samorząd w wielu miejscach odpuścił prowadzenie aktywnej polityki w zakresie swoich ustawowych zadań, a lukę tę zapełnił sektor prywatny, nie zawsze z dobrym efektem. Pandemia wpędziła wiele gmin w kłopoty, lecz jednocześnie to właśnie samorząd lokalny mógłby postawić Polskę znowu na nogi. Najwyższy czas więc nadrobić zaległości.