Kto może o nie wnioskować i jak prawidłowo je zwołać? Pisze dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu.
Ustawa o samorządzie gminnym wymienia trzy rodzaje sesji: pierwsza sesja nowo wybranej rady (art. 20 ust. 2), sesje zwyczajne (zwoływane przez przewodniczącego w miarę potrzeb, art. 20 ust. 1) oraz sesje nadzwyczajne (art. 20 ust. 3). Różnią się one od siebie szczegółami techniczno-organizacyjnymi, jak również typem spraw, jakie są na nich rozpatrywane. Niewątpliwie jednak największe problemy radom gmin sprawiają sesje nadzwyczajne. Skromna regulacja prawna daje organom z jednej strony pole do popisu, z drugiej zaś jest przyczyną wielu problemów interpretacyjnych
W ustawie o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) są zaledwie dwa przepisy odnoszące się do sesji nadzwyczajnych:
- art. 20 ust. 3, który brzmi: „Na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim”;
- art. 20 ust. 4 wskazujący, że: „Do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1a, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy”.
Odmienności sesji nadzwyczajnej wobec dwóch pozostałych rodzajów sesji dotyczą podmiotu inicjującego obrady rady gminy, terminu odbycia sesji, jak również trybu wprowadzania zmian w porządku obrad. Poza tym sesja nadzwyczajna zazwyczaj różni się także szczególnym przedmiotem obrad.
Przedmiot posiedzenia
Sesję nadzwyczajną, na co wskazuje sama jej nazwa, zwołuje się w związku z zaistnieniem jakichś nadzwyczajnych okoliczności. Jej przedmiotem powinny być sprawy pilne, które nie mogą zostać załatwione w trybie sesji zwyczajnej (A. Szewc, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2012 , s. 301). Będzie to więc np. konieczność podjęcia ważnych z punktu widzenia danej jednostki samorządu terytorialnego uchwał (np. zaciągnięcie kredytu) albo zmiana osobowa w organach gminy. W taki sposób jakiś czas temu doszło do odwołania przewodniczącej Rady Miasta Milanówka, choć główne problemy z tym związane nie dotyczyły samego odbywania sesji w trybie nadzwyczajnym, a raczej kontrowersji związanych ze tajnym głosowaniem na odległość (pisaliśmy o tym w tekście „Pandemia a tajne głosowanie na zdalnej sesji rady gminy. Pięć pytań o procedury” w dodatku Samorząd i Administracja z 20 stycznia 2021 r., DGP nr 12).
Może być również tak, że sprawa stanowiąca podstawę wystąpienia przez wójta z żądaniem zwołania sesji nadzwyczajnej będzie leżeć w zakresie właściwości nie tylko samej rady, lecz także włodarza, który np. zechce zasięgnąć jej opinii przed podjęciem określonego działania. Taka sytuacja może mieć miejsce chociażby wtedy, gdy działanie wójta obarczone jest pewnym ryzykiem, które skutkować może np. niepodjęciem uchwały o udzieleniu wotum zaufania w trybie art. 28aa ust. 9 u.s.g. (por. C. Martysz, [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, komentarz do art. 20).
Kto może się domagać zwołania
Do żądania zwołania sesji nadzwyczajnej ustawodawca uprawnia dwa rodzaje podmiotów:
- wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
- co najmniej 1/4 ustawowego składy rady.
Ustawodawca nie godzi się tym samym, aby wysuwać żądanie zwołania sesji nadzwyczajnej mogli sami mieszkańców gminy, uznając, że są oni prawidłowo reprezentowani przez swoich przedstawicieli – radnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.g. największa rada gminy liczyć będzie 45 radnych (rada powstała w wyniku połączenia gmin – 48 radnych, art. 17 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), co oznacza, że do złożenia wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej potrzeba nie więcej niż 12 radnych. W mniejszych gminach (do 20 tys. mieszkańców) będzie to zaledwie czterech radnych.
Wymogi formalne
Wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej musi spełniać kryteria, o których mowa w art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., a więc wymogi określone dla zawiadomienia o sesji zwyczajnej, tzn. zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał, które mają być procedowane. Dzięki temu radni mają możliwość zapoznania się z treścią uchwał i przygotowania do zajęcia stanowiska w sprawie. Jeśli okazałoby się, że wniosek składa większość radnych, to nie mniej istotna wydaje się w tym kontekście ochrona pozostałych radnych, którzy – uprzednio zaznajomieni z treścią projektu, którego nie akceptują – mogą rozpocząć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 783/07).
Z formalnego punktu widzenia wniosek powinien zostać złożony na piśmie, zawierać żądanie zwołania i być podpisany. Podpis składa organ wykonawczy, jeśli zaś wnioskującymi jest grupa radnych, to podpis składają wszyscy (czyli co najmniej 1/4 składu ustawowego rady (por. J. Piecha, [w:] „Ustawy samorządowe. Komentarz”, red. S. Gajewski, A. Jakubowski, Warszawa 2018).
Żaden przepis nie nakazuje, aby wniosek miał uzasadnienie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 28 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 1032/16). Jego brak nie stanowi więc przesłanki do odmowy zwołania sesji rady gminy. Nie ma jednak żadnych przeszkód, aby wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej umotywować w celu lepszego merytorycznego przygotowania radnych do debaty nad projektami uchwał. Co istotne, kwestia dotycząca uzasadnienia nie może zostać doregulowana w statucie gminy, gdyż stanowiłoby to przekroczenie granic dopuszczalnej regulacji (por. T. Moll, „Skuteczność prawa bez sankcji w świetle art. 20 ustawy o samorządzie gminnym”, Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 7‒8).
Projekty uchwał powinny natomiast spełniać odrębnie określone wymogi formalne, np. jeśli muszą one zostać zaopiniowane czy opracowane przez odpowiednie komisje rady gminy, to powinno to nastąpić przed złożeniem wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 28 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 1032/16). Bez znaczenia, z punktu widzenia formalnego, pozostaje kwestia technicznych rozwiązań dotyczących dołączenia do wniosku porządku obrad i projektów uchwał, które mają być procedowane podczas obrad. Mogą one zostać określone jako załącznik i stanowić odrębny od wniosku dokument (co jest zdecydowanie wygodniejsze pod kątem przygotowania sesji), ale mogą zostać również wpisane w treść wniosku. Takiej sytuacji nie należy traktować jako braku formalnego wniosku.
Przykład 1
Muszą być projekty uchwał
Do przewodniczącego rady gminy wpłynął wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej, podczas której miałaby zostać podjęta uchwała o odwołaniu przewodniczącego rady gminy. Nie załączono do niego treści uchwały, a jedynie porządek obrad i krótkie uzasadnienie, w którym radni żądający zwołania sesji i odwołania przewodniczącego wskazują, że nie dołączają projektu uchwały, ponieważ nie jest on wymagany zgodnie z art. 19 ust. 4 u.s.g.
Radni nie mają racji. Przepisy normujące sposób zwoływania sesji nadzwyczajnej wyprzedzają bowiem te, które dotyczą odwoływania przewodniczącego. Żeby doszło do skutecznego odwołania przewodniczącego podczas sesji nadzwyczajnej, najpierw musi ona zostać w ogóle zwołana, co nie jest możliwe bez dołączonych projektów uchwał.
wAŻNE Nie ma możliwości, by w statucie gminy zmodyfikować liczbę radnych, którym przysługuje inicjatywa zwołania sesji nadzwyczajnej.
Cofnięcie wniosku
W sytuacji cofnięcia wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej sporo zależeć będzie od momentu, w którym doszło do złożenia oświadczenia o takim zamiarze. Przepisy nie regulują w żaden sposób sytuacji odwołania już zwołanej sesji rady gminy i ewentualnego jej przesunięcia na inny termin; najczęściej ta kwestia nie jest również uregulowana w statucie gminy. Niemniej jednak należy wskazać, że z żadnego przepisu nie wynika brak możności wycofania wniosku. Należy uznać to za dopuszczalne w szczególności w sytuacji, gdy nastąpiło przed podjęciem przez przewodniczącego rady czynności związanych ze zwołaniem sesji, a przynajmniej – przed momentem, w którym zostały wystosowane do radnych zawiadomienia o zwołaniu sesji. Nie jest jednak oczywiste, czy cofnięcie będzie skuteczne również w przypadku, gdy doszło już do prawidłowego zwołania sesji rady. Nie chodzi już bowiem wyłącznie o kwestię wycofania wniosku, ale także o to, jak poinformować radnych o tym cofnięciu, którego konsekwencją ma być odwołanie sesji. W takiej sytuacji przewodniczący rady gminy często odwołuje termin sesji w trybie właściwym do jej zwołania. Klarowność i pewność co do sposobu zachowania się przewodniczącego w razie cofnięcia wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej zapewnia właściwie jedynie uregulowanie tego problemu w statucie gminy.
Brak sankcji i przewlekłość
Dyspozycja art. 20 ust. 3 u.s.g. nie pozostawia wątpliwości, że złożenie wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej przez uprawniony podmiot wiąże przewodniczącego rady gminy, który zobligowany jest do zwołania sesji rady gminy. Nie pozostawiono w tym miejscu przestrzeni na uznaniowe działania przewodniczącego, własną ocenę wniosku czy też merytoryczne jego rozpatrywanie. Przewodniczący ma zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Nie można przepisu tego interpretować w ten sposób, że termin siedmiodniowy został przewidziany tylko dla czynności przewodniczącego polegającej na zwołaniu sesji, natomiast sama sesja odbędzie się już dużo później. W świetle takiej redakcji przepisu nie ulega wątpliwości, że termin ten został przewidziany na zwołanie sesji oraz na jej przeprowadzenie. Taka wykładnia wydaje się uzasadniona z uwagi na „nadzwyczajność” zdarzeń stanowiących przyczynę, z powodu której dany podmiot składa wniosek o zwołanie sesji. Zazwyczaj chodzi o rozstrzygnięcie ważnej i pilnej sprawy, która nie może czekać na ustalony harmonogram odbywania sesji. Gdyby wniosek nie był palący i nie istniała potrzeba natychmiastowego zajęcia się nim, to – zamiast żądać zwołania sesji nadzwyczajnej – należałoby raczej złożyć wniosek w trybie art. 20 ust. 5 lub ust. 6 u.s.g. (chodzi o obowiązek przewodniczącego rady gminy wprowadzenia do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projektu uchwały zaproponowanego przez wójta lub klub radnych, jeżeli wniosek wpłynął do rady gminy co najmniej siedem dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady).
Przykład 2
Uchybienie terminowi
Przewodniczący rady gminy otrzymał 26 lutego 2021 r. wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej od radnych. Następnie 3 marca skierował do radnych-wnioskodawców informację o ujęciu w porządku obrad sesji rady gminy zwołanej na 18 marca wnioskowanego punktu „Informacja wójta gminy na temat sposobu realizacji zapisów umowy dotyczącej zagospodarowania odpadów komunalnych”. Sesji nadzwyczajnej nie zwołał. Takiego postępowania przewodniczącego – choć jest ono pragmatyczne – nie można ocenić jako prawidłowe. Przewodniczący uchybił terminowi i nie usprawiedliwia go dołączenie kwestii, która miała być poruszona na sesji nadzwyczajnej, do porządku obrad sesji zwykłej.
Termin siedmiodniowy to dość krótki czas na podjęcie wszelkich działań związanych ze zwołaniem sesji. Być może z tego względu ustawodawca nie zabezpieczył jego dotrzymania przez przewodniczącego rady gminy żadną sankcją. Uznaje się więc, że termin, o którym mowa w art. 20 ust. 3 u.s.g., z uwagi na brak przewidzianej prawem sankcji ma charakter terminu instrukcyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2296/11; wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 318/14). Niektórzy postulują, aby w przypadku niedotrzymania terminu na zwołanie przez przewodniczącego albo niezwołania sesji nadzwyczajnej odwołać się pewnego rodzaju fikcji prawnej polegającej na przyjęciu, że przewodniczący rady jest nieobecny, co pozwoliłoby na zwołanie sesji przez wiceprzewodniczącego (A. Szewc, „Komentarz do art. 20 ustawy o samorządzie gminnym”, [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, LEX/el. 2012). Wydaje się jednak, że jest to rozwiązanie zbyt daleko idące. W takim przypadku mogłoby dochodzić do niepożądanych sytuacji zwoływania sesji przez wiceprzewodniczącego, również wtedy, gdy nie został on do tego w żaden sposób uprawniony, przewodniczący zaś jest obecny i dyspozycyjny.
Skoro więc nie ma co do zasady sposobu, aby zdyscyplinować przewodniczącego rady gminy niewykonującego obowiązków, to jedynym środkiem nadzoru, który potencjalnie może być zastosowany, jest mechanizm zawieszenia organów i ustanowienia w ich miejsce zarządu komisarycznego (zob. T. Moll, op. cit., s. 137). Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.s.g. w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Jest to jednak środek dyscyplinujący o daleko idących konsekwencjach, dotyczący całego organu (rady gminy), więc jego stosowanie powinno stanowić raczej ostateczność, nie zaś doraźną reakcję na brak działania ze strony przewodniczącego.
W tym kontekście zastosowania tym bardziej nie znajdzie art. 96 ust. 1 u.s.g. („W razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję”), ponieważ naruszenie przewodniczącego nie stanowi naruszenia rady gminy, które musiałoby być ponadto powtarzające się (a więc wystąpić minimum dwa razy).
Na tle obowiązków przewodniczącego związanych ze zwoływaniem sesji nadzwyczajnej należy zauważyć, że mogą one zostać doprecyzowane w statucie gminy. Jest możliwe np. ujednolicenie w statucie zasad postępowania przy zwoływaniu sesji (bez rozróżniania ich na nadzwyczajne i zwykłe). Przewodniczący może więc zostać zobligowany do zawiadamiania radnych i społeczności lokalnej o terminie rozpoczęcia sesji z określonym wyprzedzeniem (np. pięć dni – jeśli termin ma być dłuższy, to najbezpieczniejsze będzie wyłączenie zastosowania tej regulacji do sesji nadzwyczajnych, z uwagi na łącznie przewidziane zaledwie siedem dni na zwołanie i odbycie sesji). W takiej sytuacji uchybienie terminom uregulowanym w statucie będzie stanowiło istotne naruszenie prawa, ponieważ dotykać będzie prawa obywateli do informacji obejmującego m.in. wstęp na sesje rady (zob. T. Lewandowski, „Glosa do wyroku NSA z 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2296/11”).
Zawiadomienie radnych nie może jednak nastąpić wyłącznie za pomocą Biuletynu Informacji Publicznej. Forma zawiadomienia powinna zostać doprecyzowana w statucie gminy, przy czym może być to zarówno forma pisemna, jak i np. ustna, telefoniczna czy za pomocą poczty elektronicznej. Przy czym dotyczy to również realizacji obowiązku dołączenia porządku obrad wraz z projektami uchwały. Przewodniczący powinien więc przekazać konkretnemu adresatowi informację o zwołaniu sesji rady gminy w taki sposób, by miał pewność, że informacja ta dotarła w określonym terminie do radnego. Odpowiedzialność za skuteczność tego zawiadomienia spoczywa na przewodniczącym.
7 dni w takim terminie od złożenia wniosku o zorganizowanie sesji nadzwyczajnej musi się ona odbyć
Rola wiceprzewodniczącego
Prawo zwoływania sesji rady gminy ma wyłącznie przewodniczący i nie może on w żaden sposób z niego zrezygnować. Niemniej jednak ustawodawca przewidział mechanizm mający na celu zabezpieczenie pracy rady gminy w razie niemożności zwołania sesji przez przewodniczącego. W takiej sytuacji czynność tę może wykonać wyznaczony przez niego uprzednio wiceprzewodniczący. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. jedynie w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia konkretnego wiceprzewodniczącego zadania te wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Nie można przy tym krótkotrwałego braku kontaktu czy też krótkotrwałej (kilkugodzinnej) nieobecności przewodniczącego rady gminy uznać za nieobecność w rozumieniu art. 19 ust. 2 u.s.g. Wskazał na to w wyroku z 20 czerwca 2017 r. krakowski WSA (sygn. akt III SA/Kr 382/17): „Przyczyny nieobecności mogą być różne, mogą mieć charakter obiektywny (siła wyższa, śmierć przewodniczącego) lub subiektywny (zawiniona przez przewodniczącego nieobecność), jednak nieobecność musi być stanem o tyle trwałym, że uniemożliwia ona podjęcie przez przewodniczącego czynności zmierzających do zwołania nadzwyczajnej sesji rady. Jeśli zatem przewodniczący byłby nieobecny w ciągu 7 dni od daty wpływu kompletnego wniosku o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady, bez względu na przyczynę tego stanu rzeczy, jego zadania winien wykonywać wiceprzewodniczący” .
Z art. 19 ust. 2 u.s.g. nie wynika jednak, że wiceprzewodniczący wykonuje swoje zadania wyłącznie w przypadku nieobecności przewodniczącego. Bo przewodniczący, nawet jeśli jest obecny, dostępny i może wykonywać swoje zadania, to może – w celu usprawnienia działania rady – wyraźnie upoważnić wiceprzewodniczącego do wykonywania określonego wycinka zadań, np. do okazjonalnego prowadzenia obrad rady. Udzielone wiceprzewodniczącemu upoważnienie nie może jednak obejmować zadania przewodniczącego, o którym mowa w art. 20 ust. 1 us.g., tj. zwoływania sesji rady gminy (por. J. Piecha, [w:] „Ustawy samorządowe. Komentarz”, red. S. Gajewski, A. Jakubowski, Warszawa 2018, komentarz do art. 19 wraz z powołanym tam wyrokiem WSA w Poznaniu z 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1081/12).
W tym miejscu dotykamy bardzo ważnego aspektu związanego z sesjami nadzwyczajnymi, a mianowicie podejmowanych najczęściej właśnie w tym trybie prób odwołania przewodniczącego rady gminy. Trudności w stosowaniu prawa idą w tym przypadku w parze z wewnętrznymi konfliktami w organie. Podsumowując wcześniejsze uwagi, należy wskazać, że uprawnienie do zwoływania sesji rady gminy wiceprzewodniczący wyznaczony przez przewodniczącego ma wyłącznie wtedy, gdy przewodniczący nie jest w stanie zwołać sesji. Wskazuje się tutaj na cel regulacji w postaci zabezpieczenia interesów rady gminy w sytuacjach szczególnych, gdy przewodniczący z powodów zdrowotnych czy też innych losowych nie może organizować pracy rady i prowadzić jej obrad. Nie można jednak przepisów o wiceprzewodniczącym wykorzystać do zwołania sesji nadzwyczajnych pod nieobecność przewodniczącego i wbrew jego woli. Nie będzie sytuacją uprawniającą do zwołania obrad rady przebywanie przewodniczącego w odległym od urzędu gminy miejscu, jeśli nie upoważnił on wprost wiceprzewodniczącego. W takiej sytuacji wiceprzewodniczący powinien wystąpić do przewodniczącego o udzielenie upoważnienia do zwołania sesji. Słusznie uzasadnia takie stanowisko WSA w Poznaniu, wskazując, że „(…) nawet w trybie nadzwyczajnym sesja rady gminy zwoływana jest przez jej przewodniczącego. Z tego względu w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że uchwały rady gminy podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g. Idąc dalej, istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, jest pogwałcenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m.in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady oraz prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności” (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1081/12; wyrok NSA z 10 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1244/01; wyrok WSA w Krakowie z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/KR 1155/09).
!Jedynym środkiem nadzoru wobec odwlekającego zwołanie sesji nadzwyczajnej jest mechanizm zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.
Zmiana porządku obrad
Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.s.g. do zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej stosuje się art. 20 ust. 1a, który mówi o tym, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady – z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy.
Ustawodawca zastrzega konieczność przegłosowania zmian bezwzględną większością głosów, co jest rozwiązaniem słusznym. W przypadku zmiany porządku obrad zakłada się bowiem, że radni nie mają możliwości uprzedniego zapoznania się z projektem uchwały. Nie powinni być więc zaskakiwani, a skoro już dochodzi do takiej sytuacji – muszą móc się przed tym bronić. Jednocześnie oznacza to, że „przegłosowanie na sesji rady uchwały, która nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 u.s.g., jak również nie została wprowadzona do porządku obrad rady w trybie unormowanym w art. 20 ust. 1a tej ustawy, dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności” (wyrok WSA w Kielcach z 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 187/17).
Z kolei wnioskodawcę chroni się przez wskazanie, że musi on wyrazić zgodę na zmianę porządku obrad. Jak słusznie wskazuje J. Piecha, zgody na zmianę porządku obrad „nie można domniemywać. Wnioskodawca musi udzielić zgody na zmianę takiego porządku obrad w sposób wyraźny. Nie jest tu jednak wymagane, aby zgoda została wyrażona pisemnie. Wystarczy, aby została ona wyartykułowana ustnie, przy czym wyrażenie zgody lub jej brak należy wyraźnie odnotować w protokole z obrad sesji” (zob. J. Piecha, op. cit., komentarz do art. 20). WSA w Szczecinie dopuścił wręcz możliwość wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody w formie ustnego stanowiska innej osoby, z tym zastrzeżeniem, że stanowisko wnioskodawcy nie może budzić wątpliwości (w przedmiotowej sprawie odmówił wyrażenia zgody na zmianę porządku obrad obecny podczas sesji i działający w imieniu burmistrza radca prawny; zob. wyrok WSA w Szczecinie z 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 540/06).
Odnosząc się zaś do sposobu wyrażania zgody na zmianę porządku obrad przez grupę radnych-wnioskodawców, wskazać należy, że wszyscy oni muszą wyrazić zgodę na zmianę porządku obrad. Brak zgody choćby jednego z nich uniemożliwia wprowadzenie zmian w porządku obrad. Zgoda wnioskodawców jest niezwykle istotnym elementem zmiany porządku obrad. Uzależnienie zmiany od zgody powoduje bowiem, że procedowanie uchwał przedstawionych wraz z wnioskiem nie zostanie zaburzone przez radnych przeciwnych wójtowi czy też radnym-wnioskodawcom. W skrajnym przypadku mogłoby to nawet sparaliżować możliwość odbycia sesji nadzwyczajnej.
W przypadku dotrzymania przez przewodniczącego siedmiodniowego terminu na zwołanie i przeprowadzenie sesji nadzwyczajnej raczej nie znajdzie tutaj zastosowania możliwość wprowadzenia do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy na żądanie wójta lub klubu radnych projektu uchwały (bo musiałby on wpłynąć do rady gminy co najmniej siedem dni przed dniem rozpoczęcia sesji, co jest fizycznie niemożliwe). Wyłącza to możliwość również zmodyfikowania własnego wniosku w tym trybie.
Natomiast nie jest uprawnione stanowisko, zgodnie z którym zmiana w porządku obrad sesji nadzwyczajnej powinna być bezwzględnie związana z materią i dotyczyć tego samego zakresu spraw co wcześniej zgłoszony wniosek i zawarte w nim projekty uchwał, jak również że nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej o sprawy niebędące przedmiotem wcześniejszego wniosku o zwołanie takiej sesji (zob. NSA w wyroku z 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 226/17). Odmienne stanowisko w tym zakresie wyraził natomiast P. Sztejna, który wskazał, że „w przypadku sesji nadzwyczajnych słusznie sąd administracyjny uznał, iż nie jest w ogóle dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej o sprawy niebędące przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji, który mogą złożyć jedynie podmioty wymienione w art. 20 ust. 3 (zob. wyrok NSA w Warszawie z 31 października 2000 r., sygn. akt II SA 1741/00). W istocie stanowiłoby to obejście procedury zwoływania sesji nadzwyczajnych, zwłaszcza w zakresie inicjatywy jej zwoływania. Pośredni pogląd wyrażono w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody podlaskiego z 27 lutego 2006 r. (nr PN.II.KK.0911-36/06), wskazując, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad sesji nadzwyczajnej tylko za zgodą wnioskodawcy, wyrażoną bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady” (P. Sztejna, „Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz”, Warszawa 2012, komentarz do art. 21). W tym jednak przypadku wydaje się, że tak ścisłe odnoszenie się do zakresu spraw wyznaczonych wnioskiem wójta lub grupy radnych i uznawanie, że tylko oni są uprawnieni do wyznaczenia swoistego kierunku i tematu danej sesji rady, kłóciłoby się z samym charakterem sesji nadzwyczajnej oraz przeczyło ogólnej idei i zamysłowi ustawodawcy. Ustawodawca wprowadził bowiem tę instytucję do ustaw samorządowych po to, aby pilne i ważne sprawy, które podjęte mogą zostać podczas sesji, zostały przez radę rozpatrzone. Istotne jest w tym kontekście jedynie dochowanie trybu zmiany porządku obrad sesji.
WAŻNE Wyznaczony wiceprzewodniczący ma prawo do zwołania sesji rady gminy wyłącznie wtedy, gdy nie może tego zrobić przewodniczący. Przepisów dających to uprawnienie nie należy wykorzystywać do zwołania sesji nadzwyczajnych pod nieobecność przewodniczącego i wbrew jego woli.
Aktualność uwag w stosunku do rady powiatu i sejmiku województwa
Porządkowo jedynie należy zaznaczyć, że powyższe uwagi dotyczą w równym stopniu sesji nadzwyczajnych rady powiatu oraz sejmiku województwa. Regulacje art. 15 ust. 7 i 8 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 21 ust. 7 i 8 ustawy o samorządzie województwa zasadniczo są zbieżne z art. 20 ust. 3 i 4 u.s.g. Jedyna różnica w przypadku sesji sejmiku województwa dotyczy podmiotów uprawnionych do żądania zwołania sesji nadzwyczajnej – nie ma takiego uprawnienia organ wykonawczy (zarząd województwa), a jedynie co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku województwa.
Podstawa prawna
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 2 pkt 3, art. 19 ust. 2 i 4, art. 20, art. 28aa ust. 9, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
art. 15 ust. 7 i 8 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920)
art. 21 ust. 7 i 8 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1668)
