Wyrok WSA w Warszawie w sprawie szkoły w Zakroczymiu nie jest ani precedensowy, ani odosobniony. Przeciwnie, można tutaj mówić o umacnianiu się pewnej linii orzeczniczej: organ nadzoru pedagogicznego nie ma prawa ingerować w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego głębiej, niż pozwalają na to konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe.
Wygrana Zakroczymia, na razie w pierwszej instancji, otwiera samorządowi drogę do odszkodowania od Skarbu Państwa za to, że ponosił koszty nieekonomicznego działania – funkcjonowania placówki przez cały rok szkolny, mimo że nie było w niej ani jednego dziecka. Pozwala też dokładnie prześledzić, jaką drogę musi przejść JST, by uzasadnić, że ma prawo decydowania o przyszłości placówki oświatowej. Nawet jeśli jest to decyzja o jej likwidacji motywowana względami ekonomicznymi. I nawet wtedy, gdy w obronie tej racji trzeba wystąpić w sądzie przeciw kuratorowi i resortowi edukacji.
Radni wszczynają procedurę
W styczniu 2020 r. Rada Miejska w Zakroczymiu podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji szkoły podstawowej funkcjonującej we wsi znajdującej się w granicach gminy. Uchwała zawierała wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem oświatowym i uzasadnienie z motywacjami samorządu. Podstawowym argumentem była niska liczebność klas generująca niewspółmiernie wysokie koszty funkcjonowania placówki w stosunku do środków otrzymywanych przez gminę tytułem subwencji oświatowej. Dodatkowo wskazywano konieczność przeprowadzenia do końca wakacji 2020 r. kosztownych prac remontowych, by usunąć nieprawidłowości stwierdzone przez nadzór budowlany. Argumentację tę wsparto m.in. gruntowną analizą gminnej sieci szkół w kontekście planowanej zmiany oraz szczegółową charakterystyką budynku.
Organ nadzoru odmawia
Zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 619) szkoła prowadzona przez JST może zostać zlikwidowana tylko po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, wydawanej w formie postanowienia. Burmistrz Zakroczymia zwrócił się więc o jej wydanie do mazowieckiego kuratora oświaty.
WAŻNE Sąd nie zgodził się, by przepisy prawa oświatowego były podstawą działań arbitralnych, opartych na pozaprawnych kryteriach i odwołujących się do zgodności z polityką rządu.
Po dwumiesięcznym postępowaniu (na jego długotrwałość miała wpływ pandemia) organ nadzoru pedagogicznego wyraził negatywną opinię o planowanej likwidacji szkoły. W uzasadnieniu przedstawił analizę warunków panujących zarówno w likwidowanej szkole, jak i tej, która miała przejąć uczniów. Doprowadziła ona do wniosku, że zamknięcie szkoły nie przyczyni się znacznie do poprawy sytuacji uczniów. Kurator odrzucił też argument o małej liczebności klas, wskazując możliwość ich łączenia na podstawie art. 96 ust. 4 prawa oświatowego. Według kuratora jedynym argumentem gminy, który uzasadniałby przeprowadzenie likwidacji szkoły, były koszty stałe jej utrzymania oraz niezbędnego remontu. Równocześnie jednak skwitował ten problem stwierdzeniem, że stan techniczny budynku to wina wieloletnich zaniedbań ze strony organu prowadzącego. Co najważniejsze, kurator uznał, że argumenty ekonomiczne nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły, w sytuacji gdy jej prowadzenie należy do zadań własnych gminy.
Burmistrz Zakroczymia wniósł zażalenie na postanowienie kuratora oświaty zawierające negatywną opinię, jednak minister edukacji narodowej nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Tym samym plany gminy zostały zniweczone, bo brak pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego wykluczył możliwość zlikwidowania szkoły. Do dochodzenia swoich racji pozostała wyłącznie droga sądowa. Samorząd się na nią zdecydował, co – jak się okazało – było słuszną decyzją.
WSA po stronie samorządu
Wyrokiem z 22 lutego br. (sygn. akt II SA/Wa 2070/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie ministra oraz utrzymane nim postanowienie mazowieckiego kuratora oświaty, uznając, że akty te naruszają prawo. W uzasadnieniu podniesiono w pierwszej kolejności, że gmina spełniła wszystkie wymagania określone w art. 89 ust. 1 prawa oświatowego – zapewniła możliwość kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej w innej, lepiej wyposażonej placówce i zaoferowała do niej bezpłatny transport. Sąd uznał, że za likwidacją szkoły przemawiały względy demograficzne i ekonomiczne.
!Brak pozytywnej opinii kuratora o likwidacji szkoły jest faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły – uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. (sygn. akt K 29/00).
Jako istotę sprawy WSA zidentyfikował jednak ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty ‒ w decyzje organu prowadzącego szkołę dotyczące likwidacji jednostki oświatowej. Analizując kompetencję kuratora wynikającą z art. 89 ust. 3 prawa oświatowego, a dotyczącą opiniowania zamiaru likwidacji szkoły, sąd administracyjny zakwalifikował ją do kategorii działań określonych w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378) jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ (art. 89). Jednocześnie jednak skład orzekający – zauważając, że charakter środka przewidzianego w tym przepisie budzi wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego – opowiedział się za uznaniem, iż ma on cechy środka nadzorczego. Za takim stanowiskiem przemawia zdaniem sądu to, że opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. W konsekwencji przyjęto, że środek ten podlega kontroli sądowej, za czym przemawia też wykładnia systemowa, gdyż art. 89 ustawy o samorządzie gminnym znajduje się w rozdziale 10 dotyczącym nadzoru nad działalnością gminną. Ponadto za istotne uznano, że opinia jest środkiem należącym do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu, w prawnym rozumieniu tego pojęcia, oznacza według WSA w Warszawie „zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego”. Jeśli nawet umocowanie to ma charakter ustawowy, to gdy konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych „wolno więcej” niż podmiotowi, którego reprezentuje.
Co z tego wynika
Konstatacja WSA w omawianej sprawie jest niezwykle ważna, przeczy bowiem lansowanej przez kuratorów – nie tylko zresztą w tej sprawie – tezie, jakoby przepisy prawa oświatowego jako przepisy szczególne tworzyły wyjątek od konstytucyjnego kryterium nadzoru i dawały podstawy do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych głębiej, niż pozwalają na to konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. Usprawiedliwienia dla takiej ingerencji WSA w Warszawie zupełnie nie widzi w przepisach typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 prawa oświatowego, który do zakresu kompetencji kuratora przypisuje realizację przez kuratora polityki oświatowej państwa. Dlatego wypełnienie przez radę wymogów z art. 89 ust. 1 prawa oświatowego oznacza, że kurator nie miał podstaw do wydania negatywnej opinii.
Komentowane orzeczenie ważne jest nie tylko dla skarżącej działania administracji rządowej gminy, lecz także dla innych JST. Wyrok ten pokazuje, że sądowa ochrona samodzielności JST nie jest iluzoryczna. Warto podkreślić, że orzeczenie to oparte jest na prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa oświatowego, które nie powinny być interpretowane w opozycji do jednoznacznego art. 171 ust. 1 Konstytucji RP ograniczającego nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego wyłącznie do kryterium legalności.
Sąd nie zgodził się, by przepisy prawa oświatowego były podstawą działań arbitralnych, opartych na pozaprawnych kryteriach i odwołujących się do zgodności z polityką rządu. Niewątpliwie wsparciem takiej linii argumentacyjnej jest także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. w sprawie o sygn. akt K 29/00. Jakkolwiek zapadł on w odniesieniu do regulacji ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1327; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 4), to z uwagi na powielenie rozwiązań normatywnych w prawie oświatowym zawarte w nim poglądy pozostają aktualne. TK wskazał, że „polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Jest oczywiste, że zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – spojrzeć na problem kompetencji kuratora w zakresie wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej. W istocie brak tej «pozytywnej opinii» jest w pełni tego słowa znaczeniu faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy – w zakresie powierzonego jej zadania własnego, i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie czy też likwidacja szkoły – ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest.
Kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi”.
Ochrona samodzielności JST
Wyrok WSA w Warszawie potwierdza kształtowanie się nowej linii orzeczniczej w sprawach o likwidacje placówek oświatowych między JST a kuratorami oświaty. Analogiczne argumenty można znaleźć w innych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, a także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3360/19 oraz z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2935/21.
Warto odnotować także, że sądownictwo administracyjne upatruje cech środków nadzoru nie tylko w wydawanych przez kuratorów opiniach w sprawie likwidacji szkół. Podobnie oceniono charakter opinii, jakie wydawane były na podstawie przepisów wprowadzających prawo oświatowe w związku z reformą oświaty, a dotyczących dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego. I tak, w wyroku z 18 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 392/17, WSA w Gliwicach stwierdził, że opinia kuratora oświaty wydana w tego rodzaju sprawie „jest aktem nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego, a zatem akt taki musi spełniać wszystkie wymogi stawiane aktowi nadzoru. Wśród tych wymogów jest zamieszczenie w nim motywów, którymi organ nadzoru kierował się, podejmując wydane rozstrzygnięcie”.
Dość jednoznaczne traktowanie przez sądownictwo administracyjne ingerencji kuratorów oświaty w zamierzenia JST dotyczące organizacji lokalnego szkolnictwa jako przejawów aktywności nadzorczej, która odpowiadać musi kryterium legalności, powinno zachęcać do domagania się przez te jednostki ochrony samodzielności, gdy ta zostanie naruszona.
Trudno jednak pominąć okoliczność, że wygrana przed sądem administracyjnym sama w sobie jest tylko zwycięstwem moralnym. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca ściśle wyznaczył kalendarz czynności, jakie należy podjąć, by zakończyć funkcjonowanie konkretnej szkoły, nawet nielegalna negatywna opinia organu nadzoru pedagogicznego niestety skutecznie niweczy zamiar likwidacji szkoły. Uzyskanie zaś korzystnego, prawomocnego rozstrzygnięcia sądu może przesunąć realizację takiego zamierzenia o rok czy nawet dwa lata. [patrz rozmowa z burmistrzem Zakroczymia]
Sięgania po środki zaskarżenia nie należy jednak traktować wyłącznie jako sposobu uzyskania satysfakcji. Jeśli bowiem JST na skutek zablokowania procesu likwidacji szkoły niezgodną z prawem ingerencją nadzorczą ze strony kuratora oświaty poniesie szkodę, to możliwe jest dochodzenie od Skarbu Państwa jej naprawienia na podstawie art. 4171 par. 2 zdanie pierwsze ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740). Przepis ten stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, to jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Postanowienie kuratora oświaty, a właściwie postanowienie ministra właściwego do spraw oświaty w przypadku podtrzymania stanowiska kuratora w przedmiocie negatywnej opinii, stanowi prawomocne orzeczenie w rozumieniu cytowanego tu przepisu. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający niezgodność z prawem takiego postanowienia stanowi w tym wypadku prejudykat niezbędny dla skutecznego dochodzenia roszczenia w trybie art. 4171 par. 2 kodeksu cywilnego, gdyż sąd cywilny nie jest właściwy do indywidualnej oceny legalności konkretnego orzeczenia stanowiącego źródło szkody (por. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I ACa 381/19). Zatem, aby otworzyć sobie drogę do wyrównania od Skarbu Państwa szkody z tytułu bezprawnego powstrzymania procesu likwidacji szkoły, JST musi wyczerpać drogę zaskarżenia, najpierw wnosząc zażalenie na opinię kuratora oświaty do ministra – a w razie podtrzymania tej opinii – występując ze skargą do sądu administracyjnego. ©℗
cztery pytania do
Pół miliona złotych wydane na utrzymanie pustej placówki
Artur Ciecierski burmistrz Zakroczymia
Ile gmina straciła z powodu decyzji kuratora, który nie zgodził się na likwidację szkoły w Emolinku?
Konkretne wyliczenia będą we wrześniu, ale szacunkowo jest to ok. pół miliona złotych. Negatywna decyzja kuratora na nasz zamiar likwidacji szkoły podstawowej w Emolinku, poparta opinią resortu edukacji, spowodowała, że wraz z dyrektor tej placówki musiałem przygotować rok szkolny. Mimo że w tej placówce od dawna w większości klas było po trzech, czterech uczniów i z ekonomicznego punktu widzenia jej prowadzenie nie miało uzasadnienia. Poinformowałam rodziców, że decyzja kuratora będzie się wiązać ze zmianą funkcjonowania szkoły, a zajęcia odbywać się będą w ramach zajęć łączonych. W arkuszu organizacji pracy szkoły założyliśmy nawet, że jeden z przedmiotów będzie wspólny dla klas IV‒VII. To absurd, ale prawo oświatowe na to pozwala. Rodzice uznali jednak, że dla ich dzieci nie będzie to korzystne, i zaczęli przepisywać je do szkoły w Zakroczymiu. W szkole w Emolinku 7 września nie było już ani jednego ucznia.
Co z nauczycielami?
Przygotowując się do procedury likwidacji szkoły, podzieliliśmy nauczycieli na trzy grupy. Pierwszą stanowili ci, którzy mogliby zostać przeniesieni do innych szkół w gminie, i tak się potem stało, drugą – osoby, które osiągnęły wiek emerytalny, trzecią zaś byli pedagodzy mający w tej szkole po kilka godzin, niezwiązani z nią na stałe. W rezultacie gdy rozpoczął się rok szkolny i szkoła miała nadal działać, musiałem zatrudnić nowych nauczycieli. Umowy zostały podpisane na określony czas roku szkolnego, więc gdy w placówce zabrakło dzieci, można je było wypowiedzieć, stosując kodeks pracy (dwutygodniowy okres wypowiedzenia). Z końcem września ich stosunek pracy wygasł, ale koszty płac ponosiliśmy przez cały miesiąc. Pozostał dyrektor, jedna nauczycielka na zwolnieniu lekarskim i jedna na urlopie na poratowanie zdrowia oraz w niepełnym wymiarze czasu pracy sekretarz, główny księgowy, pracownica kadrowo-płacowa i konserwator. Do tego dochodzą koszty mediów i innych opłat.
Teraz sąd administracyjny uznał, że kurator nie powinien blokować planów likwidacji szkoły. Czy względy ekonomiczne, które podnosiła gmina, mogą więc być wystarczającą przesłanką likwidacji?
Ten wyrok oznacza, że jeżeli samorząd jako organ prowadzący szkołę działa w ramach swoich kompetencji i zgodnie z prawem, to kurator nie może badać tego zamiaru z punktu widzenia celowości, czyli ekonomii albo demografii, a jedynie co do legalności, czy ta procedura została przeprowadzona zgodnie z prawem. Skoro oświata jest zadaniem własnym samorządu i to on odpowiada za zorganizowanie pracy placówek oświatowych, to powinien również mieć autonomiczne prawo je likwidować. Oczywiście jeśli zapewni dzieciom prawo do kształcenia w innej placówce i dojazd do niej. My to wszystko spełniliśmy. Gdy ten wyrok się uprawomocni, skierujemy pozew przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie. Jednak nie tylko o pieniądze chodzi. Samorząd to samorząd. Żadna polityka państwa nie powinna narzucać jednostce samorządu terytorialnego, jakie decyzje ma podejmować. Dlatego nie mogę zadowolić się pozytywną opinią kuratora w tym roku i zgodą na likwidację szkoły. Doprowadzę tę sprawę do końca, właśnie dla samorządów.
Co będzie w miejscu szkoły?
Powstanie tam gminny klub dziecięcy, dla dzieci do trzeciego roku życia. Dostaliśmy na ten cel dotację z programu „Maluch plus”. Właśnie trwa remont i pewnie na przełomie roku 2021 i 2022 placówka zacznie działalność. Co ważne, nawet prawomocny wyrok sądu administracyjnego nie oznaczałby, że możemy zlikwidować szkołę. To można zrobić tylko po pozytywnej decyzji kuratora. Więc w tym roku powtarzaliśmy procedurę i tym razem uzyskaliśmy zgodę. Samorządy, które chciałyby pójść naszą drogą, muszą wiedzieć, że wygrana w sądzie otwiera drogę do odszkodowania, ale nie zmienia decyzji kuratora. Oprócz tego trzeba podejmować uchwały likwidacyjne i zgłaszać je do kuratorów.©℗
Rozmawiała Bożena Ławnicka