Oszczędność to cecha pożądana, zwłaszcza w czasach pandemii, ale nie wszyscy mają komfort selekcji wydatków i możliwość ich dostosowania do trudnej sytuacji gospodarczej. Dotyczy to zwłaszcza jednostek samorządowych, które mają ustawowy obowiązek realizacji wielu czynności służących ogółowi obywateli.

Współfinansowanie zadań
W tej grupie pojawia się szczególna kategoria tzw. zadań zleconych, czyli tych, które gmina, powiat i województwo wykonują niejako w zastępstwie administracji rządowej, w jej imieniu i na jej rzecz. Do takich zadań należy chociażby wypłata zasiłków z pomocy społecznej i prowadzenie ewidencji nieruchomości, w odniesieniu do powiatów – rejestrowanie pojazdów oraz wydawanie i zatrzymywanie praw jazdy, a w odniesieniu do województw – utrzymywanie urządzeń melioracji wodnej. Wyjątkowość tych zadań polega na tym, że samorządy wykonują je w imieniu administracji centralnej i w związku z tym to państwo zobowiązane jest do zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego (JST) środków na ich realizację. Odbywa się to w formie dotacji celowych.
Wieloletnia praktyka pokazała jednak, że wysokość przekazywanych dotacji nie wystarcza do realizacji wszystkich powierzonych zadań. Gminy, powiaty i województwa nie mogą jednak zaprzestać ich wykonywania tylko dlatego, że nie otrzymały na ten cel adekwatnych środków od administracji centralnej. Prowadzi to do powstania faktycznego przymusu współfinansowania tych zadań przez samorządy. W rezultacie, gminy, powiaty i województwa nie mają pieniędzy na realizację zadań własnych wykorzystywanych na rzecz ogółu mieszkańców, a administracja rządowa „oszczędza” na realizacji jej własnych obowiązków. Problem dostrzegła Najwyższa Izba Kontroli, która w raporcie z 15 września 2017 r. wskazała na potrzebę zmian systemowych w systemie finansowania realizacji zadań zleconych.
Droga sądowa jako wybór…
Czy samorządy stoją na z góry przegranej pozycji? Niekoniecznie. Remedium na powyższe problemy – oczywiście oprócz odpowiednich reform systemowych – jest droga sądowa, którą zagwarantował w takim wypadku ustawodawca. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 38) JST wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Ustęp 5 ww. artykułu stanowi z kolei, że dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań.
W świetle takiej redakcji przepisów nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem prawnym organów państwa jest takie ukształtowanie wysokości dotacji, aby pozwalała ona na realizację zadań przez samorządy. Jeśli tak się nie dzieje, jednostkom samorządu terytorialnego przyznaje się roszczenie o zapłatę, które może być zrealizowane na drodze sądowej. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 6 ww. ustawy w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5 jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym.
Coraz więcej samorządów decyduje się na złożenie pozwu o zapłatę, gdyż luka dotacyjna sięga nieraz dziesiątek milionów złotych. Jednym z pionierów tej drogi sądowej okazał się Kraków, który już w 2013 r. wystąpił przeciwko Skarbowi Państwa z pozwem, domagając się 5,4 mln zł. Sprawa ta zakończyła się dla miasta na tyle pomyślnie, że w 2019 r. wystąpiło ono z kolejnym roszczeniem – tym razem na 46 mln zł.
Przykład ten, a także wygrany proces Rudy Śląskiej i samorządu województwa mazowieckiego ośmieliły również inne samorządy – w 2019 r. pozew złożyła Piła, domagając się ok. 5 mln zł, Częstochowa wyceniła z kolei swoje roszczenia na kwotę 66,9 mln zł. Swój pozew złożyło również miasto Słupsk – tym razem o zapłatę ponad 14,9 mln zł. Do grona pozywających dołączył także Ciechanów, żądając ok. 6 mln zł, oraz część innych samorządów w postępowaniu sądowym dostrzegających szansę na odzyskanie utraconych pieniędzy. Do wszystkich kwot dochodzą przy tym odsetki w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych.
O tym zaś, iż roszczenia te są usprawiedliwione, przesądził Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z 3 lipca 2019 r. (sygn. akt II CSK 310/18), uznając, że wypłata dotacji nie jest pozostawiona uznaniu organu państwowego, jest to bowiem dotacja o charakterze obligatoryjnym, w odniesieniu do której przyjęto pełną odpowiedzialność administracji rządowej.
…a może obowiązek?
Stanowisko orzecznictwa oraz jednoznaczna treść przepisów pozwalająca na dochodzenie roszczeń samorządom uprawniają do postawienia jeszcze odważniejszej tezy. A mianowicie, iż wystąpienie na drogę sądową przeciwko państwu stanowi obowiązek decydentów poszczególnych samorządów. Są to bowiem niebagatelne kwoty, które – zwłaszcza w czasach zmniejszonych dochodów wynikających z pandemii – mogłyby znacząco zasilić budżety samorządowe i tym samym zniwelować powstałą lukę w finansowaniu realizacji zadań.
Organy jednostek samorządów terytorialnych stoją zatem nie tyle przed możliwością dochodzenia należnych im roszczeń, ile przed koniecznością ochrony interesów majątkowych całej wspólnoty samorządowej. Trudno wszak wyobrazić sobie akceptację mieszkańców, czyli wyborców, dla „darowania” Skarbowi Państwa wielu milionów złotych i faktycznego uszczuplenia budżetu samorządowego, który ma służyć przede wszystkim lokalnym mieszkańcom.
Wydaje się zatem, że władze wszystkich jednostek samorządu terytorialnego powinny rozpocząć proces oceny kwestii finansowania zadań zleconych i – w wypadku zaistnienia luki – egzekucji przysługujących im praw dla dobra mieszkańców tych jednostek i w duchu prawidłowo realizowanego zarządu. Proces analizy roszczeń przez samorządy powinien przy tym zacząć się jak najszybciej, gdyż mogą one się przedawnić, co zniweczy możliwość uzyskania rekompensaty finansowej i obciąży poszczególnych włodarzy.
Obowiązkiem prawnym organów państwa jest takie ukształtowanie wysokości dotacji, aby pozwalała ona na realizację zadań przez samorządy. Jeśli tak się nie dzieje, jednostkom samorządu terytorialnego przyznaje się roszczenie o zapłatę, które może być zrealizowane na drodze sądowej
Marcin Robenek, radca prawny Kancelaria GESSEL