Kolejna nowelizacja specustawy o COVID-19 z 9 grudnia 2020 r. przedłużyła możliwość zwolnienia lub odroczenia terminu płatności rat opłaty za posiadanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu także w 2021 roku. Ulgi mogą dotyczyć wyłącznie przedsiębiorców branży gastronomicznej. Ich wprowadzenie nie jest jednak dla samorządu obowiązkowe. Rada gminy może, ale nie musi w tym zakresie podjąć uchwałę. I faktycznie rady nie paliły się w ubiegłym roku do zwalniania przedsiębiorców z tej daniny. Sęk w tym, że magistraty brak aktywności w wydawaniu uchwał tłumaczą brakiem sygnałów od restauratorów o takiej potrzebie. – Nie podjęto uchwały, bo nikt nie wystąpił z taką inicjatywą uchwałodawczą, nie było też wniosków przedsiębiorców, by podjąć taką uchwałę – mówi Marta Lackorzyńska-Szerafin, rzecznik prasowy Urzędu Miasta Zamość.
W interesie lokalnych przedsiębiorców jej zatem zgłaszanie potrzeby podjęcia tej uchwały. Wprawdzie przepisy wprost nie przewidują możliwości zobowiązania radnych do głosowania za zwolnieniem z opłat, lecz przepisy przewidują katalog instrumentów, dzięki którym restauratorzy mogą interweniować u lokalnego prawodawcy.

Trzy mechanizmy

– W świetle obowiązujących przepisów możemy wskazać na trzy instrumenty prawne, dzięki którym restauratorzy mogą skłonić radę gminy do podjęcia uchwały, tj. wniosek, petycja i obywatelska inicjatywa uchwałodawcza – wylicza Mateusz Karciarz, prawnik z kancelarii Jerzmanowski i Wspólnicy. – Wniosek jest składany w trybie działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 241 k.p.a. jego przedmiotem mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności – tłumaczy prawnik. Marcin Karciarz tłumaczy, że petycję składa się w trybie ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy jej przedmiotem może być żądanie, w szczególności zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji.
Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie trzech miesięcy od dnia jego złożenia.
Złożenie tych środków nie rodzi jednak po stronie rady gminy obowiązku poddania pod głosowanie projektu danej treści, ale tylko dokonania oceny zamiaru jego złożenia i przyjęcia. Wnioski i petycje rozpatrywane są w formie zawiadomienia o sposobie ich załatwienia, w którym – w razie ich uwzględnienia – wskazywane są działania, jakie zamierza podjąć rada gminy. Rozpatrzenie wniosku i petycji nie polega więc na podjęciu przez radę postulowanej w tych środkach uchwały, ale na ocenie żądania przyjęcia jej w przyszłości. [przykład 1]

przykład 1

Skutki petycji
Prowadzący bar gastronomiczny Jan Kowalski złożył do rady miasta petycję o przejęcie uchwały o zwolnieniu przedsiębiorców z opłaty za korzystanie ze zwolnienia na sprzedaż alkoholu. Do petycji załączył projekt stosownej uchwały. W takim przypadku rada miasta – inaczej niż gdyby projekt ten został wniesiony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – ma obowiązek jedynie podjąć uchwałę w sprawie rozpatrzenia tej petycji, nie zaś rozpatrzenia w postępowaniu uchwałodawczym postulowanego w niej projektu uchwały. Przy czym uchwała w sprawie rozpatrzenia petycji, nawet jeśli ją uwzględnia, nie jest tożsama z podjęciem działania, które postulowane jest w jej treści.

przykład 2

Lokalne regulacje
W uchwale uchwale nr XII/107/19 Rady Miejskiej Dzierżoniowa z 28 października 2019 r. w sprawie procedury realizacji inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców ustalono, że komitet może tworzyć grupa co najmniej pięć osób posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego Gminy Miejskiej Dzierżoniów i wpisanych do stałego rejestru wyborców. Komitet informuje przewodniczącego rady miejskiej o wszczęciu inicjatywy uchwałodawczej, składając wniosek zawierający:
1) projekt uchwały spełniający następujące wymogi formalne:
a) określenie:
– tytułu uchwały,
– podstawy prawnej,
– postanowień merytorycznych,
– w miarę możliwości źródeł sfinansowania realizacji uchwały,
b) dołączenie uzasadnienia, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały, cel oraz przewidywane skutki;
2) oświadczenie o utworzeniu komitetu, według wzoru określonego w załączniku nr 1 do procedury, ze wskazaniem pełnomocnika oraz zastępcy pełnomocnika. Pełnomocnik i zastępca pełnomocnika komitetu reprezentują grupę inicjatywną w pracach nad projektem, w tym na posiedzeniach komisji Rady Miejskiej Dzierżoniowa oraz sesji Rady Miejskiej Dzierżoniowa.

Obywatelska inicjatywa

– Jeżeli chodzi o obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, to procedura ta przebiega w trybie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – mówi Mateusz Karciarz. Według niego ten mechanizm jest najwłaściwszym sposobem skłonienia rady do podjęcia uchwały. – W tym przypadku restauratorzy przygotowują projekt konkretnej uchwały rady gminy, który radni zobligowani są przegłosować (przyjąć albo odrzucić) w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia projektu – twierdzi prawnik. I dodaje, że w pozostałych dwóch przypadkach nawet pozytywne odniesienie się przez radę do wniesionego wniosku (wniesionej petycji) nie wymusza na niej podjęcia uchwały w określonym terminie.
Wtóruje mu Łukasz Mackiewicz, radca prawny z Kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni. Jego zdaniem podjęcie uchwały na mocy art. 31zzca specustawy o COVID-19 przez radę gminy jest fakultatywne, a więc jedynym potencjalnym (skutecznym) rozwiązaniem jest rozpoczęcie, w oparciu o art. 41a ustawy o samorządzie gminnym, obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.
Instytucja ta stosunkowo niedawno została wprowadzona do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Obowiązuje bowiem od 2018 r., chociaż już wcześniej niektóre gminy przewidywały ją w swoich statutach.
Mankamentem art. 41a u.s.g. jest to, że określa on ogólne zasady obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Do ustalenia szczegółów upoważniona została rada. Procedurę tę powinna ona wydać w formie uchwały, w której musi określić m.in.: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów u.s.g. [schemat]
Schemat. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza
KROK 1. Wybranie komitetu inicjatywy uchwałodawczej
Wprawdzie oficjalne jego zgłoszenie nastąpi w następnym etapie, lecz należy założyć, że właśnie członkowie komitetu dopilnują przeprowadzenia procedury. Liczbę członków komitetu ustala rada gminy w uchwale proceduralnej. W niektórych uchwałach zastrzega się, że to członkowie komitetu dokonują czynności związanych z przygotowaniem projektu uchwały, jego rozpowszechnianiem, a także organizacją zbierania podpisów pod projektem uchwały,.
KROK 2. Sporządzenie projektu uchwały
Elementy takiego projektu określa rada w uchwale proceduralnej.
KROK 3. Zebranie podpisów poparcia pod projektem uchwały
Liczbę osób, które mogą poprzeć obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, określa proceduralna uchwała rady. Głosy poparcia zbiera się najczęściej na wykazach, których wzór stanowi załącznik do tej uchwały. W jego treści zwykle wpisuje się imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz podpis mieszkańca.
KROK 4. Zgłoszenie radzie gminy wszczęcia inicjatywy uchwałodawczej
Najczęściej wymaga się w uchwałach, by do niego były dołączone: projekt uchwały, wykaz mieszkańców go popierający i wskazanie osoby lub osób, które będą reprezentowały komitet podczas prac rady gminy.
KROK 5. Wprowadzenie projektu uchwały do porządku obrad sesji rady gminy
Osoba lub osoby reprezentujące komitet, a także poszczególni jego członkowie mogą zabierać głos na posiedzeniach komisji rady oraz sesji rady gminy w sprawach dotyczących projektu, w szczególności przedstawiając jego założenia i uzasadnienie.

Uchwała proceduralna

Szczegóły określone w przepisach lokalnych nie mogą naruszać postanowień art. 41a u.s.g. I co ważne, uchwała rady w sprawie zasad i trybu zgłaszania projektów uchwał w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – jako akt prawa miejscowego – podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Przedsiębiorcy nie będą mieli zatem problemu z dotarciem do jej treści, gdyż wojewódzkie dzienniki urzędowe dostępne są w internecie. Na początku, tj. przed podjęciem inicjatywy, należy jednak zapoznać się z lokalnymi przepisami, aby nie popełnić błędu formalnego, który może ją zablokować.
Procedura jest dość skomplikowana i pracochłonna (napisanie projektu uchwały i zebranie głosów poparcia pod projektem wśród mieszkańców gminy). Należy też pamiętać, że wymogi, kolejność poszczególnych faz będą różne w zależności od danej gminy (np. różnica może polegać na etapie, w którym trzeba zebrać głosy poparcia, w jednych uchwałach jest to etap przed zgłoszeniem inicjatywy przewodniczącemu rady, w innych musi to nastąpić po tym zgłoszeniu).

Grupa poparcia

Z art. 41a ust. 1 u.s.g. wynika, że z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą może wystąpić grupa mieszkańców gminy posiadających czynne prawa wyborcze do rady gminy. Zgodnie z art. 10 par. 1 pkt 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy do tej grupy należą obywatele polscy, który najpóźniej w dniu głosowania ukończyli 18 lat oraz stale zamieszkują na obszarze tej gminy, a także obywatele Unii Europejskiej, którzy spełniają warunek wieku i stałego w niej zamieszkiwania. Oznacza to, że grupę występującą z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą mogą tworzyć wyłącznie osoby, które w rzeczywistości trwale koncentrują swoją aktywność życiową na obszarze danej wspólnoty. Przy czym zameldowanie na obszarze określonej gminy nie stanowi ani koniecznego, ani wystarczającego warunku, by wziąć udział w obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej.
Przechodząc do uregulowań proceduralnych, w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 41 ust. 1 u.s.g. określa wymaganą liczbę osób, które muszą zgłosić daną inicjatywę uchwałodawczą (chodzi tu o mieszkańców, którzy podpiszą się pod danym projektem uchwały). Zależy ona od liczby ludności danej miejscowości. I tak w miejscowości do 5 tys. mieszkańców musi być to co najmniej 100 osób; do 20 tys. mieszkańców co najmniej 200 osób; a powyżej 20 tys. mieszkańców 300 osób. Uchwały mogą wprowadzać liberalniejsze wymagania pod względem liczby osób – nie mogą ich zaostrzać.

Konieczny komitet

Grupa mieszkańców, którzy w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej zgłaszają projekt uchwały, nie występuje samodzielnie, ale za pośrednictwem komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Ustawa nie reguluje zasad wyboru jego członków ani ich liczby. Szczegóły w tym zakresie określa uchwała rady gminy. Jedynym wymogiem ustawowym jest to, że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady. Ustawa nie reguluje wymogów czy też trybu zgłaszania projektu uchwały radzie. To powinno być ustalone w uchwale rady. [przykład 2]
Z uchwał proceduralnych rad wynika, że komitet inicjatywy uchwałodawczej przed przekazaniem projektu uchwały radzie gminy (najczęściej konkretnie jej przewodniczącemu) zbiera podpisy wśród mieszkańców gminy popierających daną inicjatywę. W uchwałach zdarzają się zapisy, zgodnie z którymi wykaz ten składa się po weryfikacji projektu przez gminę. Dopiero, gdy będzie ona pozytywna, komitet może zbierać podpisy poparcia. Szczegóły mogą być różne w przepisach lokalnych, gdyż tych kwestii w ogóle nie reguluje u.s.g. Warto to wcześniej sprawdzić w konkretnej uchwale rady gminy.
Projekt uchwały wraz z uzasadnieniem spełniającym wymogi formalnoprawne jest zamieszczany przez gminę na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej wraz z informacją o zawiązaniu się komitetu. Ten zaś samodzielnie prowadzi kampanię promocyjną, mającą na celu przedstawienie i wyjaśnienie treści projektu będącego przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej.

Projekt na sesji

Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady na najbliższej sesji, jednak nie później niż po upływie trzech miesięcy od dnia jego złożenia. Skutek ten nie następuje z mocy prawa. Niezbędne jest więc wprowadzenie do porządku obrad punktu, który obejmuje rozpatrzenie tego projektu, czyli poddanie go pod dyskusję i głosowanie. Oznacza to, że przewodniczący rady musi wprowadzić taki punkt do porządku obrad, a rada nie może go z niego usunąć. Zanim zostanie wprowadzony do porządku obrad, projekt opiniują właściwe komisje rady. Na posiedzeniu tego gremium mają prawo brać udział i zabierać głos osoby, które reprezentują komitet.
Artykuł 41a u.s.g. wskazuje, w jakim terminie projekt uchwały ma być przedmiotem obrad rady gminy. Nie reguluje jednak skutków niepodjęcia przez nią uchwały (czyli o przyjęciu albo odrzuceniu). – Brak przystąpienia do głosowania może w takim przypadku mieć charakter bezczynności, natomiast takiego charakteru nie będzie miało głosowanie zakończone niepomyślnie dla wnioskujących – uważa mecenas Łukasz Mackiewicz. Jego zdaniem wątpliwe w takiej sytuacji jest skuteczne zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Według prawnika trudno będzie tu wskazać naruszenie w obszarze, w którym rada gminy ma możliwość dość daleko idącej swobody w podejmowaniu decyzji.
Podstawa prawna
• art. 31zzca ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 159)
• art. 41a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
• art. 10 par. 1 pkt 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1319)
• art. 2 ust. 3 ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 870)