Choć zasadą jest jawne głosowanie przez radnych, to przepisy przewidują od niej wyjątki. Jednym z nich jest głosowanie w sprawie odwołania przewodniczącego rady gminy lub jego zastępców. Przy czym warunkiem skuteczności podjętej uchwały o odwołaniu jest zagwarantowanie tajności. – Głosowanie tajne obejmuje taki sposób oddania głosu przez radnego, który wyłącza możliwość ustalenia jego treści zarówno w czasie głosowania, jak i po jego zakończeniu, a próba uzyskania informacji w tym zakresie stanowi naruszenie prawa – wyjaśnia dr Sebastian Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Warszawie. Powstaje jednak pytanie, czy wymóg ten zostanie zachowany, jeśli część radnych nie głosuje bezpośrednio. Sebastian Gajewski jest przekonany, że tajny rodzaj głosowania jest możliwy do przeprowadzenia zarówno – podczas sesji stacjonarnej, jak i online. Zwolennikiem tego poglądu jest również Łukasz Mackiewicz, radca prawny z Kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni. – W mojej ocenie dopuszczalne jest odwołanie przewodniczącego na sesji zdalnej, a wymóg zapewnienia tajności nie stoi temu na przeszkodzie – mówi. [ramka]
Art. 15zzx specustawy o COVID-19
„1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).
2. Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.
3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie”.

Rozwiązanie w specustawie

Eksperci, którzy opowiadają się za dopuszczalnością zmiany osoby na stanowisku przewodniczącego podczas zdalnej sesji, powołują art. 15zzx ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2123). – Ustawodawca dał w nim zielone światło do zdalnego trybu obradowania rad gminy, powiatu czy sejmiku województwa we wszelkich kwestiach, w tym także w sprawach, które wymagają tajnego głosowania – twierdzi dr Magdalena Niziołek, radca prawny, specjalista z zakresu prawa administracyjnego i prawa samorządu terytorialnego.
Wtóruje jej Łukasz Mackiewicz. – Specustawa o COVID-19 zezwala na przeprowadzenie obrad online lub korespondencyjnie, nie ograniczając tej możliwości do konkretnego typu głosowania (jawne/tajne). Pozostałe kwestie, tj. sposób zwoływania obrad, możliwość zbierania głosów, zależą od przewodniczącego, bo ustawa nie przewiduje szczegółowych rozwiązań technicznych – stwierdza mecenas Mackiewicz. Także zdaniem dra Sebastiana Gajewskiego art. 15zzx specustawy o COVID-19 daje szerokie pole do ustalania technicznych zasad głosowania zarówno za pomocą środków komunikowania się na odległość, jak i korespondencyjnie.

Brak konkretnego wskazania

Odmiennego zdania jest Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Parnters. Według niego głosowania tajne są możliwe wyłącznie na sesjach prowadzonych w trybie tradycyjnym, na zasadach określanych w statucie gminy. – Gwarancję prawidłowości głosowania daje tylko policzenie głosów przez złożoną z radnych komisję skrutacyjną – uważa Maciej Kiełbus. Jak mówi, gwarancji takiej nie dają natomiast systemy teleinformatyczne służące przeprowadzaniu sesji zdalnych. – Głosowania jawne podczas takich sesji są kontrolowane przez samych radnych, którzy mogą zweryfikować, czy oddany przez nich głos został prawidłowo zarejestrowany i policzony – tłumaczy.
Przeciwniczką możliwości odwołania przewodniczącego na zdalnej sesji jest również dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, asystent w Zakładzie Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK. Co ciekawe, ekspertka jako argument również podaje art. 15xxz specustawy o COVID-19, czyli przepis który powołują zwolennicy dopuszczalności odwołania przewodniczącego rady. – W pierwszej kolejności należy ustalić, jaka jest zależność między specustawą o COVID-19 a ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) – mówi prawniczka. Według niej art. 15zzx specustawy należy potraktować jako lex specialis wobec regulacji ustrojowej. – Gdyby było inaczej, ustawodawca wprowadziłby zmiany wprost w u.s.g. Ze względu na swoją wyjątkowość regulacja art. 15zzx musi być interpretowana w sposób ścisły, samo w sobie nasuwa to już konkluzję, że modyfikacja przepisów ogólnych u.s.g. dotyczy wyłącznie sposobu odbywania sesji, nie zaś trybów specjalnych podejmowania uchwał – tłumaczy dr Rokicka-Murszewska. Zdaniem ekspertki za taką interpretacją przemawia również wykładnia systemowa. W art. 31zzg ust. 4 specustawy o COVID-19 ustawodawca, wskazując na sposób obradowania innego organu kolegialnego (tj. Krajowej Rady Sądownictwa), uregulował wprost sposób przeprowadzania głosowania tajnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli na posiedzeniu odbywanym w sposób, o którym mowa w ust. 1 albo w trybie, o którym mowa w ust. 3, ma zostać przeprowadzone głosowanie tajne i nie jest możliwe zachowanie tajności w głosowaniu elektronicznym, głosowanie odbywa się przez oddanie głosów do urny udostępnionej uczestnikom głosowania w miejscu i w czasie określonych przez przewodniczącego obrad. Karolina Rokicka-Murszewska uważa, że jeżeli taka regulacja miałaby dotyczyć również organu gminy, to zostałoby to wprost wyrażone w art. 15zzx specustawy o COVID-19, a tak nie jest.

Warunki skuteczności procedury

Odwołanie przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) następuje przy spełnieniu łącznie następujących warunków:
• wpłynął pisemny wniosek zawierający podpisy radnych (co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy) – w zależności od regulacji statutowych wniosek ten może stanowić jednocześnie projekt uchwały;
• projekt uchwały jest poddany głosowaniu tajnemu;
• odwołanie powinno nastąpić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. ©℗

Profesjonalny sprzęt

W ustawie o samorządzie gminnym w zasadzie jedynie wybór lub odwołanie przewodniczącego rady gminy odbywa się w głosowaniu tajnym. Jeżeli przyjmiemy, że odwołanie przewodniczącego jest dopuszczalne na zdalnej sesji, to jak zapewnić tajność głosowania? – Kłopot z tajnym głosowaniem występuje, chociaż jest marginalny w stosunku do całej działalności uchwałodawczej rady gminy – uważa dr Magdalena Niziołek. Prawniczka przypomina, że jeśli radni planują przeprowadzanie tajnego głosowania zdalnie, to szczegóły takiej procedury powinni uregulować w statucie. – Rozwiązanie tego problemu należy do materii stricte informatycznej, a nie prawnej. Jeśli radni chcą dokonać zmiany na stanowisku przewodniczącego rady, urząd, chcąc w sposób bezpieczny i profesjonalny zrealizować ustawowy wymóg tajności głosowania, powinien zakupić profesjonalne oprzyrządowanie – uważa prawniczka. [opinia]. Zwłaszcza że firmy informatyczne dostrzegły już problem i oferują urządzenia, które zapewniają bezpieczne głosowanie tajne. – Na rynku są programy, które umożliwiają głosowanie tajne, np. eSesja. Nie widzę problemu, aby w trybie zdalnym głosować nad odwołaniem przewodniczącego, a następnie nad wyborem nowego (analogicznie w przypadku zastępcy przewodniczącego) – twierdzi Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. w Poznaniu. Zaznacza jednak, że gdy rada korzysta z programu, który nie ma funkcji umożliwiającej głosowanie tajne, to nie ma możliwości, aby takie głosowanie odbyło się w trybie zdalnym, bo formalnoprawnie nie ma możliwości jego przeprowadzenia tak, aby rzeczywiście zachować tajny tryb głosowania.

Opinia

dr Magdalena Niziołek radca prawny, specjalista z zakresu prawa administracyjnego i prawa samorządu terytorialnego
Warto korzystać ze sprawdzonych rozwiązań
Przypadek skutecznego głosowania tajnego na zdalnej sesji rady gminy bez wykorzystania specjalistycznych urządzeń informatycznych już się zdarzył. W podwarszawskim Milanówku radni w maju bieżącego roku odwołali w sposób zdalny przewodniczącą rady gminy. Wybrano trzyosobową komisję skrutacyjną. Potem jej członkowie jeździli samochodem do domów radnych z zapieczętowaną urną. Przy czym nie wchodzili do ich mieszkań, to radni wychodzili do nich i wrzucali do urny kartę z oddanym głosem. Wszystko odbywało się pod okiem kamery, żeby nie było żadnych wątpliwości. Ale tego, jak kto głosował, na ujęciach nie było widać. Następnie komisja skrutacyjna wróciła do urzędu gminy, przeliczyła głosy i opublikowała protokół. Należy podkreślić, że organ nadzoru, czyli wojewoda mazowiecki nie uznał uchwały o odwołaniu przewodniczącej rady za niezgodną z prawem. Moim zdaniem zastosowaną procedurę z powodzeniem można rekomendować innym samorządom.
Tryb korespondencyjny
– Głosowanie tajne może odbywać się zarówno za pomocą środków technicznych (np. programów komputerowych), które wyłączają możliwość powiązania treści głosu z radnym, które go oddał, jak i w sposób korespondencyjny, gwarantujący tajność głosowania (np. głos oddawany w nieoznakowanych kopertach zbieranych do urny w miejscach, w których przebywają poszczególni radni) – uważa dr Sebastian Gajewski. – Kwestie te mogą być regulowane w statucie albo być rozstrzygane przez przewodniczącego w zakresie jego kompetencji do organizowania prac rady i prowadzenia jej obrad (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) – tłumaczy.
Tryb korespondencyjny rekomenduje też Łukasz Mackiewicz. W przypadku tajnego głosowania karty należy dostarczyć radnym w specjalnych pakietach, które po wypełnieniu zostaną odebrane przez uprawnionego pracownika urzędu za pokwitowaniem. – Transmisja obejmuje tylko liczenie głosów z kopert wyłożonych w pomieszczeniu obejmującym zasięg nagrania (nagranie należy udostępnić w BIP) – radzi mecenas Mackiewicz. – Jeżeli chodzi zaś o oddanie głosów tajnych, czynność ta sprowadza się do oddania głosu nad uchwałą i włożenia karty do koperty i jej zapieczętowania – wyjaśnia.
Podstawa prawna
• art. 19 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
• art. 15zzx ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842)