Kolejna nowelizacja specustawy o COVID-19 wprowadza dwa rozwiązania wpływające na przebieg postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej. Są jednak na tyle kontrowersyjne, że może być trudno z nich skorzystać
Wspomniane powyżej przepisy wprowadzone zostały do najnowszej nowelizacji jako senacka poprawka i oznaczone jako art. 15zzzzzn1 oraz art. 15zzzzzn2. Z uzasadnienia wynika, że ich celem ma być „stworzenie możliwości wstrzymywania przez organy administracji publicznej biegu terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, oraz przywracania terminów, którym uchybiły strony postępowania, w szczególności w przypadku, gdy funkcjonowanie urzędów obsługujących organy administracji publicznej zostanie ograniczone ze względu na szerzące się zakażenia” (uzasadnienie uchwały Senatu z 28 listopada 2020 r.). Niestety nie pomaga to w interpretacji tych przepisów. Uznać jednak należy, że cel, jakim kierował się ustawodawca, jest niezwykle istotny w stanie epidemii i zmierza do stworzenia nowych instrumentów zarówno dla organów, jak i dla stron postępowań. Zauważyć też można pewne podobieństwa do regulacji wcześniej wprowadzonych do specustawy, a zawartych w art. 15zzr i 15zzs. Dotyczyły one wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów administracyjnych, terminów procesowych oraz terminów sądowych w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przepisy te przestały obowiązywać 16 maja 2020 r.
Wstrzymanie biegu terminów
Pierwszy z dodanych przepisów (art. 15zzzzzn1) umożliwia organom administracji publicznej, w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wstrzymanie biegu terminów załatwienia spraw, jednak na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym organ ma obowiązek zawiadomić strony. Powstaje pytanie, dlaczego ustawodawca pominął stan zagrożenia epidemicznego, który do tej pory zazwyczaj w zdecydowanej większości przepisów odnoszących się do stanu epidemii był wymieniany jednym tchem. Czy to świadome działanie?
Powiadomienie i jego skutki
Poinformowanie stron o wstrzymaniu biegu terminów załatwienia spraw będzie następować przez umieszczenie zawiadomienia w BIP organu, na stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w jego siedzibie. Taki zapis przypomina konstrukcję znaną z art. 49 i art. 49a kodeksu postępowania administracyjnego.
Ustawodawca określił również skutki takiego zawiadomienia – strony nie mają podstaw w okresie tak dokonanego wstrzymania biegu terminów do kwestionowania bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznawania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Umożliwiono jednak organom dokonywanie w tym okresie skutecznych czynności, o ile zostaną o nich powiadomione strony. Tylko w jakiej formie powinno nastąpić to powiadomienie? Wydaje się, że należy zastosować formę, jaka była właściwa dla danego postępowania przed wstrzymaniem biegu terminów.
Jak szerokie stosowanie
Największe wątpliwości budzi jednak to, jak szeroko przepis powinien być stosowany. Analiza wszystkich jego ustępów prowadzi do wniosku, że obejmuje on postępowania prowadzone w trybie kodeksu postępowania administracyjnego oraz ordynacji podatkowej.
Kolejna wątpliwość ‒ czy wstrzymanie biegu terminów odnosi się do wszystkich postępowań prowadzonych przez dany organ, czy to on decyduje do których? A jeśli tak, to określa się je indywidualnie, czy w inny sposób, np. rodzajowo (przez wskazanie np. postępowań w sprawie wydania warunków zabudowy)? Przez określenie w ust. 7 analizowanego przepisu, że poprzedzające go ustępy stosuje się odpowiednio do przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, ustawodawca daje do zrozumienia, jakoby należało wstrzymywać bieg terminów załatwiania konkretnych spraw. W takim przypadku pojawiają się jednak liczne kolejne pytania i problemy. Kto i na jakiej podstawie ma decydować, które konkretnie postępowania objęte będą takim wstrzymaniem, a które nie? Czy nie dojdzie do zarzucenia organowi nierównego traktowania obywateli? Co, jeżeli mamy do czynienia z zamiarem wstrzymania biegu terminów w kilkudziesięciu, kilkuset albo nawet kilku tysiącach postępowań – jak w takim przypadku ma wyglądać zawiadomienie stron umieszczane w BIP?
W przypadku organów kolegialnych o wstrzymaniu biegu terminów załatwiania spraw ma decydować przewodniczący tego organu. I tu też pojawia się kolejna wątpliwość. Dlaczego bowiem w przypadku takich organów, jak np. samorządowe kolegia odwoławcze, które są organami kolegialnymi, lecz działającymi w wyznaczanych składach orzekających, uprawnienia tego nie przyznano przewodniczącym poszczególnych składów (o ile uznajemy, że uprawnienie do wstrzymania biegu terminów odnosi się do konkretnych spraw, a nie wszystkich prowadzonych przez ten organ)?
O tym, że wstrzymanie biegu terminów należy odnosić do wybranych, a nie wszystkich spraw, świadczy też ust. 6 przepisu, który stanowi, że ponowne wstrzymanie biegu terminów może nastąpić za zgodą organu wyższego stopnia. Co do zasady są nimi samorządowe kolegia odwoławcze, lecz nie zawsze. Istnieje wiele postępowań, w których takim organem jest np. wojewoda lub sprawa bezpośrednio trafia do sądu. Gdyby tym samym przyjąć, że wstrzymanie biegu terminu dotyczy wszystkich spraw, to pojawiłoby się pytanie, kto ma wyrazić zgodę na ewentualne dalsze wstrzymanie.
Czy potrzebna zgoda
Kolejna wątpliwość – czy w przypadku, gdy organ wstrzyma bieg terminów na początek na 14 dni (przepis mówi o wstrzymaniu na czas nie dłuższy niż 30 dni, a nie na 30 dni) i następnie chce to wstrzymanie przedłużyć na kolejne 14 dni, to potrzebuje wskazanej w ust. 6 zgody organu wyższego stopnia, czy też nie? Przyjęcie przez ustawodawcę, że zgody wymaga „ponowne” wstrzymanie, zdaje się potwierdzać, że zgoda w zaprezentowanym przykładzie jest potrzebna – nawet gdy pierwotne wstrzymanie nastąpiło na okres krótszy niż dopuszczalne 30 dni.
Podsumowując, pierwszy z nowo dodanych przepisów odnosi się do możliwości wstrzymania biegu terminów załatwienia nie wszystkich spraw łącznie ani też nie konkretnych spraw, lecz ich określonych grup, np. dotyczących postępowań w sprawie wycinki drzew czy udzielenia pozwolenia na budowę. Przyjęcie, że art. 15zzzzzn1 dotyczy wszystkich spraw, zdaje się być niemożliwe do pogodzenia z jego ust. 6 i 7. Uznanie natomiast, że możliwe jest wstrzymanie biegu terminów indywidualnych spraw, będzie niewykonalne w zakresie dokonania skutecznego zawiadomienia o tym fakcie za pośrednictwem BIP. Trudno bowiem sobie wyobrazić, jak takie zawiadomienie miałoby wyglądać, aby było czytelne i nie naruszało danych osobowych, a także jak go dokonać przy zamiarze objęcia nim setek postępowań.
Po wyznaczonym czasie
Przez wprowadzenie art. 15zzzzzn2 strony zyskują pewien dodatkowy bufor bezpieczeństwa w stanie epidemii, a organy mają dodatkowe obowiązki i powinny zachować czujność przy prowadzonych postępowaniach w odniesieniu do czynności dokonywanych przez strony po terminie. Co jednak zaskakujące, przepis ten zdaje się odnosić wyłącznie do postępowań prowadzonych w trybie kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).
Zamknięty katalog terminów
W omawianym przepisie zawarto zamknięty katalog terminów, którym uchybienie skutkować będzie nowymi obowiązkami po stronie organu i nowymi uprawnieniami stron – są to np. terminy, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej lub terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki.
WAŻNE Jeden z dodanych do specustawy przepisów umożliwia organom administracji publicznej, w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wstrzymanie biegu terminów załatwienia spraw, jednak na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym organ ma obowiązek zawiadomić strony.
Po wejściu przepisu w życie, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę (w czasie stanu epidemii z powodu COVID-19) przewidzianym przepisami prawa administracyjnego terminom – ze wskazanego w nim katalogu – organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić tę stronę o owym uchybieniu oraz wyznaczyć jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie tegoż terminu (ust. 1 i 2).
W ust. 3 ustawodawca dodatkowo przewidział, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 par. 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Tym samym, z jednej strony wprowadzono nowy reżim przywracania terminów (jednakże wyłącznie tych z katalogu stworzonego przez ustawodawcę), a z drugiej wydłużono termin – z 7 do 30 dni – na skorzystanie ze standardowego przywrócenia terminu uregulowanego w k.p.a.
Nowa, uzupełniająca regulacja, niby prosta i klarowna, od strony praktycznej może powodować pewne trudności. Nasuwa się pytanie, czy nowy tryb przywracania terminów jest faktycznie kompletnie oderwany od art. 58 k.p.a., czy też jest jego pewnym uzupełnieniem na czasy epidemii. Załóżmy, że strona podejmuje jakieś działanie wobec organu z uchybieniem terminu. Organ, stosując nowy przepis, informuje ją o uchybieniu terminu oraz wyznacza 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Strona taki wniosek składa i pojawia się pytanie – co dalej. Czy składając wniosek o przywrócenie terminu w tym nowym reżimie, strona musi uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, jak to ma miejsce w standardowym trybie z art. 58 par. 1 k.p.a.? Czy powinna przesłanki tego wniosku powiązać ze stanem epidemii, w czasie której ten przepis ma zastosowanie? Czy strona powinna również w tym terminie dopełnić czynności, dla której określony był termin raz jeszcze?
Przesłanki pozytywnego rozpatrzenia
Ustawodawca nie tylko nie odpowiada na te pytania, lecz także nie precyzuje jasnych przesłanek, których spełnienie powinno doprowadzić do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Istnieją zatem dwie drogi praktycznego podejścia to tego problemu. Organ może stwierdzić, że do nowego trybu przywracania terminu także należy stosować art. 58 par. 1 k.p.a. i domagać się uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. Ewentualnie organ może uznać, że ustawodawca nie odsyła w nowej regulacji do tego przepisu, więc nie ma możliwości, by weryfikować wniosek strony i w każdym przypadku zobowiązany jest taki termin przywrócić. Drugie założenie wydaje się kuriozalne, jednak mając na uwadze zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, nie sposób wykluczyć, że w praktyce właśnie ono będzie przez strony wykorzystywane.
Artykuł 15zzzzzn2 może mieć również inne istotne znaczenie dla wielu toczących się lub zakończonych już postępowań. Przepis ten dla części stron wprowadza korzystne regulacje zmierzające do zagwarantowania im możliwości ochrony praw, jednak w stosunku do innych stron wprowadza wydłużoną niepewność. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że przywracane mogą być terminy, które będą czasowo bardzo odległe – zakładając, że stan epidemii będzie trwał jeszcze przez wiele najbliższych miesięcy, jak również mając na uwadze niejasność przesłanek do przywrócenia terminu w nowej regulacji.
Ustawodawca nie zadbał też o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc nie jest wykluczone, że terminy, którym uchybiono przed wejściem w życie omawianych przepisów, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, będą mogły zostać przywrócone. Możliwe, że taki był cel ustawodawcy, a możliwe, że zabrakło czasu, by ten aspekt doprecyzować.©℗
Podstawa prawna
• ustawa z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (w dniu oddania numeru do druku jeszcze nieopublikowana w Dzienniku Ustaw)
• ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2157; specustawa o COVID-19)
• art. 49, 49a, 58 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1298)