Do dzisiaj nie udało się rozwiązać w Polsce sprawy zwrotu przedwojennego mienia. Koszty tego ponoszą mieszkańcy i coraz częściej w zagrożonych miejscach mówi się o zorganizowaniu referendum. Nie tylko o odwołanie włodarza, ale także o sam proces reprywatyzacji na terenie gminy
Przez 27 lat od upadku komunizmu nie udało się uchwalić ustawy, która całościowo określiłaby procedurę reprywatyzacji. Nie jest jednak tak, że brak jest jakichkolwiek regulacji w tym zakresie. Lukę częściowo wypełnia ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Ze zwrotem wywłaszczonej (znacjonalizowanej) własności, zwłaszcza w naturze, wiążą się jednak spore kontrowersje społeczne. Szczególnie, gdy oddanie mienia prowadzi do wyzbycia się obiektów, które obecnie zajmowane są na cale użyteczności publicznej.
Ostatnio w mediach głośno jest o tzw. aferze reprywatyzacyjnej w Warszawie, co doprowadziło do dymisji wszystkich zastępców prezydenta stolicy. Coraz częściej głoszony jest postulat przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania prezydent Hanny Gronkiewicz-Waltz. Nie ma przy tym wątpliwości, że jest to możliwe. W art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 400, dalej u.r.l.) wyraźnie jest mowa, że przedmiotem referendum gminnego może być odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Politycy idą dalej i chcą, by to mieszkańcy decydowali o kierunku reprywatyzacji na terenie gminy. Postulat na pierwszy rzut oka wydaje się dobrym pomysłem, sęk w tym, że jak twierdzą eksperci, nie jest to dopuszczalne w świetle ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 706 ze zm.).
– Reprywatyzacja jest pewnym wspólnym określeniem na procesy związane z odzyskiwaniem przez dawnych właścicieli (lub ich następców prawnych) nieruchomości, które w oparciu o wiele różnych aktów zostały znacjonalizowane lub wywłaszczone w przeszłości, szczególnie w okresie od 1944 do 1962 r. – tłumaczy Michał Czuryło, radca z kancelarii Konieczny, Wierzbicki Kancelaria Radców Prawnych Sp.p. I dodaje, że do dnia wejścia w życie ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tzw. mała ustawa reprywatyzacyjna), mimo wieloletnich prac i licznych obietnic ze strony kolejnych ekip rządzących, istniały jedynie pewne szczątkowe uregulowania w zakresie reprywatyzacji tzw. gruntów warszawskich. Prawnik zwraca uwagę, że był to w szczególności art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dla zwrotu tych nieruchomości wymagał przede wszystkim zgłoszenia stosownego wniosku o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste w terminie do 31 grudnia 1988 r.
– Obecna ustawa, stanowiąca przede wszystkim właśnie nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami, doprecyzowuje zasady zwrotu nieruchomości, poprzez m.in. dodanie przesłanek, które zwrot ten ograniczają – dodaje Czuryło.
Podstawą reprywatyzacji jest stwierdzenie nieważności aktu, który stał się podstawą nacjonalizacji lub wywłaszczenia. Oznacza to najczęściej ustalenie przez organy administracji publicznej, że do wywłaszczenia lub nacjonalizacji doszło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zwrotu wywłaszczonego mienia mogą dochodzić właściciele nieruchomości, która ma zostać wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – reguły tych postępowań zwanych zwrotowymi zostały unormowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dlatego zdaniem Karoliny Wierzby z Kancelarii Ziemski & Partners nie sposób wyobrazić sobie, żeby możliwe było całkowite zablokowanie postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych i wywłaszczeniowych – i to nawet na podstawie aktu prawa o randze ustawy, nie mówią już o referendum. Dodaje, że samorząd nie może wstrzymać się od działania – jest on zobligowany do prowadzenia postępowań dotyczących zwrotu nieruchomości w sposób sprawny, na zasadach określonych przez kodeks postępowania administracyjnego. – Nie można wobec powyższego tzw. reprywatyzacji zawiesić na podstawie decyzji politycznej władz samorządowych – uważa prawniczka.
Kluczowe przy ocenie dopuszczalności przeprowadzenia referendum lokalnego jest także określenie, w jakim zakresie wypowiedzieć mieliby się mieszkańcy danej jednostki samorządu. I tu pojawia się kolejny problem. W referendum społeczność lokalna musi odpowiedzieć na jedno lub kilka zagadnień. – Pytania muszą mieć charakter zamknięty, tj. pozwalać na odpowiedź tak/nie albo wybór jednego z zaprezentowanych wariantów – uważa Michał Czuryło. – Wątpliwe jest, w mojej ocenie, czy tak złożona kwestia jak reprywatyzacja pozwala na sformułowanie jednoznacznych pytań – dodaje prawnik. Jego zdaniem konieczne byłoby zatem przedstawienie kilku wariantów wprowadzenia konkretnych rozwiązań prawnych. Ich propozycje musiałyby bowiem spełniać wiele wymagań wynikających z zasad konstytucyjnych.
Wtóruje mu Karolina Wierzba, która również zwraca uwagę na problem ze skonstruowaniem pytania w ewentualnym referendum. Uważa ona, że stanowiłoby to niemałe wyzwanie. Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami. Prawniczka podkreśla, że niemożliwe byłoby przy tym z całą pewnością zadanie pytania, czy: Jest Pan/Pani za reprywatyzacją? – W przypadku udzielenia w referendum odpowiedzi pozytywnej wdrożenie wyników referendum w życie byłoby w zasadzie niemożliwe – całkowite powstrzymanie postępowań zwrotowych jest bowiem wykluczone – wyjaśnia Wierzba.
Ponadto zdaniem mecenasa Czuryło nie jest dopuszczalne przeprowadzenie referendum także z tego powodu, że ograniczenia realizacji roszczeń reprywatyzacyjnych stanowią bez wątpienia ingerencję w prawo własności. A ta – według mecenasa – zgodnie z Konstytucją RP i kodeksem cywilnym może nastąpić tylko w drodze ustawy. – Realizacja rozstrzygających wyników referendum lokalnego należy natomiast do właściwych organów jednostki samorządu terytorialnego, które nie mają zaś uprawnień ustawodawczych – podkreśla.
Niemożliwe byłoby z całą pewnością zadanie w referendum gminnym pytania: Czy jest Pan/Pani za reprywatyzacją? W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej wdrożenie wyników referendum w życie byłoby w zasadzie niemożliwe. Całkowite powstrzymanie postępowań zwrotowych jest bowiem wykluczone.
WAŻNE Kluczowe przy ocenie dopuszczalności przeprowadzenia referendum lokalnego jest określenie, w jakim zakresie wypowiedzieć mieliby się mieszkańcy danej jednostki samorządu.
RAMKA
Prezydent zaprawiona w boju
13 października 2013 r. odbyło się już referendum w sprawie odwołania Hanny Gronkiewicz-Waltz. W referendum wzięły udział 343 732 osoby, co oznaczało, że referendum było nieważne, a Hanna Gronkiewicz-Waltz pozostała na swoim. Zabrakło dokładnie 45 698 głosów. Aby referendum było ważne, musiało wziąć w nim udział 3/5 liczby wyborców, którzy uczestniczyli w wyborze prezydent Warszawy w 2010 r. W wyborach tych głosowało 649 049 osób, czyli referendum było by ważne, gdyby zagłosowało co najmniej 389 430 osób. 94,86 procent głosujących opowiedziało się za odwołaniem prezydent Warszawy, przeciwnych było 5,14 procent. ⒸⓅ
Jak często mieszkańcy decydują o zmianach władz / Dziennik Gazeta Prawna
OPINIE EKSPERTÓW
prof. Hubert Izdebski profesor Wydziału Prawa Uniwersytetu Humanistycznospołecznego SWPS / Dziennik Gazeta Prawna
Zgodnie z ustawą z 15 września 2000 r. w referendum lokalnym (w tym gminnym) mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty mogą wyrazić swoją wolę m.in. co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji jej organów. W miastach na prawach powiatu (czyli też w Warszawie) mieszkańcy mogą wypowiedzieć się w referendum co do spraw z zakresu zadań i gminy, i powiatu – stanowiąc w tym zakresie niejako jedną z władz danej jednostki samorządu, i to władzę najwyższą i przejmując tym samym ich odpowiednie kompetencje (ale nie te, które spoczywają w rękach organu wykonawczego co do rozstrzygnięć indywidualnych, dokonywanych np. w trybie k.p.a.). Idzie o zadania nie tylko rozstrzygające, ale i – o ile przewidziane prawem – zadania opiniodawcze lub inicjatywne. Także uwzględniając rozszerzenie w 2012 r. materii referendum o „inne istotne sprawy dotyczące społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę”, przyjąć trzeba, że nie ma możliwości przeprowadzenia referendum w przedmiocie np. pożądanego przez daną wspólnotę ustawodawstwa reprywatyzacyjnego – czy innej materii z zakresu reprywatyzacji, należącej do władzy centralnej. Nie jest też możliwe referendum w sprawie np. zaprzestania stosowania na danym terenie przepisów ustawowych (np. dekretu Bieruta). Nie oznacza to jednak zupełnego wykluczenia referendum w kwestiach dotyczących, choć bardziej pośrednio, reprywatyzacji. Jego dopuszczalność będzie zależeć od konkretnego pytania czy pytań. przykładowo możliwe wydaje się pytanie, czy warszawiacy uważają, że cały „obszar dekretowy” powinien być w najszybszym możliwym czasie pokryty miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, biorącymi pod uwagę dotychczasowe skutki prowadzenia reprywatyzacji (planowanie miejscowe należy bowiem do zakresu zadań i kompetencji organów m.st. Warszawy). ⒸⓅ
dr hab. Kazimierz Bandarzewski Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego UJ, sędzia WSA w Krakowie / Dziennik Gazeta Prawna
Wdrodze referendum lokalnego mieszkańcy wyrażają wiążące stanowisko co do spraw istotnych, dotyczących tej wspólnoty. Obowiązujące prawo nie pozwala na skuteczne przeprowadzenie referendum w zakresie jakichkolwiek kwestii dotyczących tzw. reprywatyzacji (czyli zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) i to z kilku powodów. Po pierwsze, tryb prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości został uregulowany przepisami ustawowymi – w szczególności ustawą o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca określił dość szczegółowo przypadki, w których dokonuje się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku tym nie ma możliwości w drodze referendum lokalnego wskazania, w jaki sposób mają być rozstrzygane sprawy dotyczące takich nieruchomości. A wynik referendum lokalnego nie może zmieniać przepisów rangi ustawowej.
Po drugie, ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym nie daje podstaw do przeprowadzania referendum co do sposobu załatwiania spraw administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02) stwierdził, że referendum lokalne nie może być traktowane jako forma administrowania sprawami lokalnymi. Nie może prowadzić do rozstrzygania konkretnych spraw administracyjnych, a tak byłoby, gdyby w drodze referendum starosta (lub prezydent miasta na prawach powiatu) został związany co do sposobu załatwiania spraw danego rodzaju. Takie referendum podważałoby sens powoływania organów administracyjnych, które w każdej sprawie muszą – zgodnie z k.p.a. – ustalać odrębny stan faktyczny i stosować właściwe przepisy. Ponadto referendum nie może ingerować w prawa i wolności obywatelskie (a takim jest prawo własności), ponieważ są one regulowane aktami ustawowymi. Zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia kompetencji organów administracyjnych, a w szczególności tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna. Trafnie wskazał na to TK w uzasadnieniu cytowanego wyroku z 26 lutego 2003 r., w którym stwierdził, że mieszkańcy mogą wyrażać swą wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu, a zarazem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym wykonywaniem zadań. ⒸⓅ
Agata Legat radca prawny z Kancelarii Ziemski & Partners / Dziennik Gazeta Prawna
Referendum gminne w żadnym wypadku nie rozwiąże problemów związanych z reprywatyzacją. Reprywatyzacja nie należy ani do spraw dotyczących wspólnoty gminnej, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, ani do innych istotnych kwestii związanych ze społecznymi, gospodarczymi lub kulturowymi więziami łączących wspólnotę gminną. Gmina nie ma bowiem w zakresie określania sposobu prowadzenia postępowań zwrotowych żadnych własnych kompetencji. Nie jest przy tym istotne, że nieruchomości, których dotyczą zwroty, znajdują się na jej terenie. Przeprowadzenie referendum dotyczącego sposobu postępowania w sprawach reprywatyzacyjnych oznaczałoby decydowanie przez mieszkańców gminy, w jaki sposób i w jakim zakresie (tak bowiem rozumiem ideę przeprowadzenia referendum) osoby, których mienie zostało wywłaszczone lub znacjonalizowane, otrzymałyby je z powrotem. Zaznaczyć należy, że takich kwestii nie można w żadnym razie rozstrzygać aktami prawa miejscowego, do których stanowienia uprawnione są w oparciu o wyniki referendów gminy. Wynika to wprost z art. 64 konstytucji, zgodnie z którym prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa. Za ingerencję w prawo własności uznać należałoby bowiem próby ograniczenia zwrotów nieruchomości, do których dochodzi w przypadku stwierdzenia, że postępowania nacjonalizacyjne czy wywłaszczeniowe prowadzone były z przekroczeniem prawa. Ponadto należy zwrócić uwagę na kwestię hierarchii źródeł prawa wynikającą z art. 87 konstytucji, zgodnie z którą ustawa zasadnicza i inne ustawy będą zawsze miały nadrzędny charakter względem aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że akty te w każdym przypadku (także gdy ich treść jest rezultatem referendum lokalnego) muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu. ⒸⓅ
Co wolno ustalić w referendum
Referendum pozwala mieszkańcom wspólnoty na wyrażenie zdania na temat kwestii dla nich istotnych. Tym samym mają oni wpływ na to, w jaki sposób realizowane są zadania i kompetencje danej jednostki samorządu terytorialnego
Na podstawie odwołania przewidzianego w art. 170 Konstytucji RP instytucja ta została szczegółowo uregulowana w ustawie z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 400, dalej – u.r.l.). Z analizy art. 2 u.r.l. wynika, że istnieją tzw. referenda obligatoryjne, których przedmiot jest wyraźnie określony w przepisie. Dotyczy to przede wszystkim odwołania organów JST pochodzących z wyborów powszechnych, czyli rady gminy (miasta), powiatu i sejmiku wojewódzkiego, jak również wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ponadto w głosowaniu można zadecydować o samoopodatkowaniu się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. Wymienione zagadnienia zostały jednoznacznie sformułowane w ustawach, w związku z czym nie budzą one wątpliwości.
Inaczej jest w przypadku tzw. referendów fakultatywnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l. mieszkańcy mogą wyrazić swoje zdanie w drodze głosowania:
co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki;
w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.
Wiążący charakter głosowania
Wynik referendum jest dla organów JST wiążący i nie ma charakteru jedynie opiniodawczego. Tym różni się od konsultacji społecznych. Mieszkańcy w ten sposób zastępują władzę samorządową w podjęciu ważnej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 czerwca 1993 r. sygn. SA/Wr 935/93 (ONSA 1994/3/105), wyraził wręcz pogląd, że rozstrzygający wynik referendum powoduje utratę przez radę gminy – na rzecz referendum – kompetencji organu stanowiącego w danej kwestii. Jednak z art. 65 u.r.l. wynika, że wiążący charakter referendum polega na tym, że właściwe organy mają obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu zrealizowania woli mieszkańców wyrażonej w głosowaniu. Wynik głosowania nie tworzy od razu nowego stanu prawnego, lecz obliguje organy władzy do działania. Z tych powodów przedmiot głosowania powinien mieścić się w zadaniach i kompetencjach organów stanowiących lub wykonawczych JST. Należeć do nich będzie nie tylko przedsięwzięcie lub zlecenie określonych działań, ale także np. wyrażenie opinii PRZYKŁAD 1
Głosowaniem nie można rozstrzygać spraw konkretno-indywidualnych. Dla nich zarezerwowana jest forma decyzji administracyjnej. Referendum powinno obejmować problemy wspólnoty, a nie pojedynczego człowieka lub małej, ściśle określonej grupy ludzi (np. konkretnej rodziny). Chociaż tego rodzaju zastrzeżenie nie znalazło się w ustawie, to wynika ono z istoty referendum, na co zwracają uwagę sądy administracyjne.
Do obowiązków gminy uznawanej za podstawowy szczebel samorządu terytorialnego należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej u.s.g.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. wymienione w tym przepisie zadania mają polegać na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Natomiast powiat na podstawie art. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 814, dalej – u.s.p.) wykonuje wyszczególnione w tym artykule przede wszystkim zadania o ponadgminnym charakterze, a także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Istotne jest zastrzeżenie z art. 4 ust. 6 u.s.p., że zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. W przypadku samorządu województwa również obowiązuje reguła, że zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy (art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 486, dalej – u.s.w.).
Zadania o charakterze wojewódzkim wymienione są zaś w art. 14 u.s.w. Przeważający jest pogląd, że głosowaniem mogą być objęte sprawy z zakresu zadań własnych, jak i zleconych oraz powierzonych danej JST (postanowienia NSA z 18 września 1998 r., sygn. akt II SA/Ka 1240/98, z 17 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1766/96, Wokanda 1997/8/33). Przedmiot referendum powinien być ponadto odpowiednio dostosowany do tego, na jakim szczeblu i terytorium będzie się je przeprowadzać. W drodze głosowania nie mogą być rozstrzygane sprawy, które mają charakter ponadlokalny, nieograniczony do działania danej JST (wyrok NSA z 18 września 1998 r., II SA 1023/98).
Wyłączne kompetencje
W ustawach ustrojowych niektóre zadania i kompetencje przypisane są do wyłącznej właściwości organów stanowiących i kontrolnych JST (art. 18 ust. 1 u.s.g., art. 12 u.s.p. i art. 18 u.s.w.). Kontrowersje budziła możliwość zarządzenia referendum celem rozstrzygnięcia sprawy mieszczącej się w wyłącznej właściwości wspomnianych organów. Orzecznictwo początkowo uważało, że jest to niedopuszczalne, jednak NSA już w wyroku z 6 lutego 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1163/90 (OSP 1991/11–12/265) wyraził przeciwny pogląd. Uznał, że byłoby to nadmierne ograniczenie możliwości sprawowania demokracji bezpośredniej przez mieszkańców. Stanowisko to zostało poparte w późniejszych orzeczeniach NSA, m.in. w postanowieniu z dnia 29 czerwca 1993 r., sygn. akt SA/Wr 935/93 (ONSA 1994/3/105). Rolę referendum podkreślił NSA w postanowieniu z 19 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Łd 429/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 21), stwierdzając, że referendum gminne jest najwyższą stanowiącą władzą gminy i w związku z tym rada traci w określonej sprawie swoje kompetencje na rzecz referendum.
Nowsze orzecznictwo podkreśla jednak, że jeśli wydanie aktu prawa miejscowego zostało poprzedzone konsultacjami społecznymi, to mieszkańcom nie przysługuje już prawo do wypowiedzenia się w tym przedmiocie w drodze referendum. Odnosi się to do przypadków, w których przeprowadzenie konsultacji było obligatoryjne, jak i w tych, których to organ JST zadecydował o ich zorganizowaniu. Zdaniem NSA odmienny pogląd podważałby sens konsultacji społecznych, skoro wola mieszkańców mogłaby być w dowolnej chwili zmieniona w głosowaniu powszechnym (wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2988/13, LEX nr 1452864).
Istotny wpływ na przedmiot każdego referendum ma art. 17 ust. 1 u.r.l., który stanowi, że zrealizowanie wyniku głosowania nie może być jednoznaczne z naruszeniem prawa. W konsekwencji głosowanie nie może zostać zorganizowane w przypadku, gdyby rozstrzygający wynik był nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującymi przepisami (także miejscowymi), jak również gdyby samo rozpoznanie danej kwestii stanowiło ominięcie innej, obowiązkowej procedury.
Sprawy ważne
Choć nie wynika to wprost z brzmienia przepisów, to referendum powinno się ogłaszać celem zadecydowania o sprawach ważnych, istotnych dla danej społeczności. Jest to wyjątkowa forma demokracji bezpośredniej, która wymaga znacznych nakładów finansowych i organizacyjnych. Również względy praktyczne przemawiają zatem za przyjęciem tego rodzaju ograniczenia. Przemawiają za tym względy historyczne, ponieważ poprzednio obowiązująca ustawa z 11 października 1991 r. o referendum gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. nr 84, poz. 386) wskazywała, że głosowanie przeprowadza się w celu odwołania rady gminy, samoopodatkowania bądź w każdej innej, ważnej dla gminy sprawie. Mimo że przepisy nie mówią o tym wprost, w dalszym ciągu uznaje się, że referendum jest zarezerwowane dla kwestii zasadniczych dla wspólnoty oraz nie może służyć załatwianiu spraw bieżących. Powinny być to decyzje o trwałych skutkach, jak na przykład utworzenie lub likwidacja danej instytucji PRZYKŁAD 2 . O tym, czy sprawa jest istotna, może zadecydować także sama wspólnota, wychodząc z inicjatywą, zbierając podpisy poparcia i przedkładając stosowny wniosek władzom lokalnym. Samo zgromadzenie wystarczającej liczby podpisów będzie świadczyć o tym, że problem jest istotny dla mieszkańców danej JST.
W wyniku interpretacji przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02 (OTK 2003/2/16) rozszerzony został katalog spraw, jakie mogą być rozpatrywane w drodze referendum. TK uznał, że może ono dotyczyć każdej sprawy dotyczącej wspólnoty mieszkańców, o ile kwestia ta nie jest zastrzeżona do wyłącznej kompetencji organów władz publicznych innych niż samorządowe. Realizując wyrok TK, dokonano nowelizacji u.r.l. i rozszerzono katalog zawarty w art. 2 u.r.l. o sprawy dotyczące istotnych społecznych gospodarczych, kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Jednak również w tych przypadkach należy pamiętać o tym, by wynik głosowania nie doprowadził do niezgodności z prawem.
Razem czy osobno
Szczególny rodzaj referendum dopuszcza art. 4c u.s.g., zgodnie z którym możliwe jest przeprowadzenie z inicjatywy mieszkańców głosowania w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. Dla lokalnej społeczności jest to z pewnością jeden z najważniejszych rodzajów spraw, w których wyrażenie swojego zdania będzie bardzo istotne. Przed wprowadzeniem tego przepisu istniały poważne kontrowersje, czy zgodne z prawem jest organizowanie referendum dla rozstrzygnięcia tego typu problemu. W niektórych orzeczeniach NSA wskazywał, że skoro zmiany terytorialne gmin muszą być poprzedzone konsultacjami społecznymi, to wykluczone jest zarządzenie referendum (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Ka 1240/98; wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 2817/00, LEX nr 54153). W innym wyroku jednak dopuścił możliwość wyrażenia przez mieszkańców zdania o podziale gminy, a skutkiem tego jest zobowiązanie organów JST do złożenia na podstawie art. 4b ust. 1 u.s.g. stosownego wniosku Radzie Ministrów (wyrok NSA z 28 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 297/01). Wyjątkowo do zadań gminy nie wchodzi nadanie miejscowości statusu miasta, więc nie można rozstrzygać związanych z tym dylematów w drodze referendum. (wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 357/12, LEX nr 1163554).
Zorganizowanie referendum dotyczącego zmian terytorium gmin odbywa się według szczególnych zasad przewidzianych w art. 4c u.s.g. Nawet jeśli przeprowadza się je z inicjatywy mieszkańców, to na organach władzy publicznej spoczywają szczególne obowiązki. W szczególności to gmina powinna wystąpić do wojewody o dokonanie wymaganej analizy skutków podziału, połączenia lub zmiany granic gminy. Dotyczy to także jednostek pomocniczych, takich jak sołectwa (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 943/12, LEX nr 1217453, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 200/16, LEX nr 2023508).
Dobre pytanie
Nie mniejsze wątpliwości pojawiają się przy formułowaniu pytań kierowanych do osób uczestniczących w głosowaniu. Oczywiste jest, że powinno to być pytanie zamknięte, a nie otwarte, jednak wyróżnia się dwa rodzaje pytań zamkniętych. W pierwszym zadaje się pytanie, na które można odpowiedzieć jedynie „tak” albo „nie”. W drugim natomiast oferuje się kilka różnych odpowiedzi, z których głosujący wybiera jedną. Taką formę należy stosować ostrożnie, ponieważ odpowiedzi łatwo mogą zostać źle zrozumiane. Nadmiar wariantów odpowiedzi może zaś doprowadzić do tego, że nie uzyska się jednoznacznej decyzji społeczności co do danej kwestii. Z tych powodów pierwszy rodzaj głosowania wydaje się korzystniejszy, gdyż jednoznacznie wskazuje wolę mieszkańców.
Prawidłowe sformułowanie pytania jest istotne już na etapie zbierania podpisów poparcia, ponieważ późniejsze zmiany mogą zostać zakwestionowane. Głosujący muszą bowiem wypowiedzieć się w tej samej kwestii, jaka była im przedstawiona podczas zgromadzenia podpisów. Nie zawsze należy podchodzić do tego wymogu nad wyraz rygorystycznie i formalnie. Orzecznictwo uznaje, że pytania nie muszą być sformułowane w sposób identyczny, a na etapie zbierania podpisów dopuszczalne jest wskazanie, jakiej kwestii ma dotyczyć referendum. Pytanie musi być zgodne z istotą sprawy, co do której wcześniej wypowiedzieli się mieszkańcy (por. wyrok NSA z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 1101/99, Wokanda 1999/12/40). Organ stanowiący JST jest związany wnioskiem wyborców, co oznacza, że nie ma on możliwości rozszerzania czy zawężania materii poddawanej pod referendum. Nie może zatem ani dodać kolejnego pytania, wariantu odpowiedzi ani rozszerzyć ich zakresu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 1 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 184/99, OSNP/2001/9/295).
Z samej treści pytania powinny wynikać ważne informacje i założenia, by rozsądnej odpowiedzi mogła udzielić także osoba, która nie uczestniczyła w publicznej dyskusji przed referendum PRZYKŁAD 3 .
Z orzecznictwa wynika, że odpowiednie pytanie powinno spełniać kilka kryteriów. SCHEMAT Przede wszystkim musi dotyczyć sprawy wspólnoty i stanowić rozstrzygnięcie kwestii mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji JST, ewentualnie może być formą wyrażenia opinii. To wszystko powinno wynikać z treści pytania. Ponadto konieczne jest, by pytanie było sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i niewprowadzający w błąd co do charakteru rozstrzygnięcia. (wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 357/12, LEX nr 1163554). Jeśli na karcie głosowania przedstawione mają być różne warianty odpowiedzi, to każdy z nich musi być jasny, zrozumiały i niewprowadzający w błąd co do kwestii prawnych lub faktycznych. Błąd choćby w jednym podpunkcie oznacza dyskwalifikację całego pytania. ⒸⓅ
WAŻNE Głosowanie nie może zostać zorganizowane w przypadku, gdyby rozstrzygający wynik był nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującymi przepisami (także miejscowymi), jak również gdyby samo rozpoznanie danej kwestii stanowiło ominięcie innej, obowiązkowej procedury.
! Referendum powinno obejmować problemy wspólnoty, a nie pojedynczego człowieka lub małej, ściśle określonej grupy ludzi (np. konkretnej rodziny). Chociaż tego rodzaju zastrzeżenie nie znalazło się w ustawie, to wynika ono z istoty referendum, na co zwracają uwagę sądy administracyjne.
!Organ stanowiący JST ani sąd administracyjny nie są uprawnieni do wprowadzania poprawek do pytania. Nie mają także obowiązku domyślać się, jakie były intencje autora pytania.
! Nawet jeśli referendum w sprawie zmiany terytorium przeprowadza się z inicjatywy mieszkańców, to na organach władzy publicznej spoczywają szczególne obowiązki. To gmina powinna wystąpić do wojewody o dokonanie wymaganej analizy skutków podziału, połączenia lub zmiany granic. Dotyczy to także jednostek pomocniczych, takich jak sołectwa.
Dziennik Gazeta Prawna
PRZYKŁAD 1
Kasyno na terenie gminy
Inwestor nosił się z zamiarem otwarcia kasyna w małej gminie, więc zebrał grupę osób, z którą wspólnie podjął kroki celem zorganizowania referendum tej sprawie. Przeprowadzenie głosowania na temat planów założenia kasyna jest dopuszczalne. Art. 35 pkt 15 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.) przewiduje, że wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry powinien zawierać między innymi również pozytywną opinię rady gminy o jego lokalizacji. Skoro do zadań organu gminy należy wyrażenie opinii na temat konkretnej lokalizacji przyszłego kasyna, to tym bardziej ma prawo wypowiedzieć się, czy w ogóle w gminie powinno być kasyno. Jeżeli opinia ta stanowi zadanie organu JST, to może zostać wysłowiona również przez mieszkańców w drodze referendum lokalnego. (wyrok WSA w Rzeszowie z 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 874/11, LEX nr 965442). ⒸⓅ
PRZYKŁAD 2
Losy Straży Miejskiej
Straż Miejska zajmuje się bieżącymi sprawami związanymi m.in. z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym. Jednak decyzja o powołaniu bądź likwidacji tej instytucji będzie miała charakter wyjątkowy, jednorazowy i długotrwały. Na podstawie art. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1383 ze zm.), tworzenie lub likwidacja straży miejskiej (gminnej) należy do zadań gminy. Z tego powodu te zagadnienia mogą stać się przedmiotem referendum lokalnego. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 817/15, LEX nr 1787878). ⒸⓅ
PRZYKŁAD 3
Głosowanie bez mapy
Grupa lokalnych aktywistów zamierzała zawalczyć o utworzenie nowej gminy wiejskiej z kilku pomniejszych wsi. Postanowili zorganizować w tym celu referendum, formułując pytanie w ten sposób: „Czy jesteś za utworzeniem nowej gminy wiejskiej ze wsi: G., H., S., S., Z. w granicach ich obrębów geodezyjnych?”. Pominięto jednak w tym wyliczeniu cztery inne miejscowości, które również znajdują się w obrębach wymienionych we wniosku. Niejasne jest zatem, jaki faktycznie obszar obejmowałaby nowo powstała gmina. Osoby, które nie znają dokładnego podziału ewidencyjnego, byłyby zdezorientowane i nawet posiadając przy sobie mapę, miałyby wątpliwości, czy ich miejscowość ma wejść w skład nowej gminy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 360/12, LEX nr 1253595). ⒸⓅ
Dziennik Gazeta Prawna
Dziennik Gazeta Prawna