Sześć gminnych planów zagospodarowania, uwzględniających farmy wiatrowe, powinno trafić do sądu – uważa minister rolnictwa. Wszystko dlatego, że planów w porę nie podważył wojewoda. Za błąd zapłacą inwestorzy.
W ciągu ostatniej dekady w wielu gminach na terenie całego kraju, w tym na Dolnym Śląsku, uchwalono miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające na lokalizacje farm wiatrowych. Niektóre z samorządów, opierając się na indywidualnej interpretacji Ministerstwa Rolnictwa, nie uzgodniły z nim wyłączenia gruntów rolnych (klas I – III) pod budowę wiatraków.
Pomimo jednak niedochowania procedury plany miejscowe nie zostały zakwestionowane w trybie nadzorczym przez wojewodę i weszły w życie. Dziś, na skutek protestów mieszkańców sąsiadujących z wybudowanymi lub mającymi powstać farmami, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) zwróciło się m.in. do wojewody dolnośląskiego o rozważenie zaskarżenia planów, które wcześniej zaakceptował.
Resort interpretował...
– Jak dotąd inwestorom towarzyszyło przekonanie, że najbezpieczniej jest budować elektrownie wiatrowe na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w ten sposób pomijać etap pozyskiwania warunków zabudowy. Rozbieżności w interpretacji przepisów regulujących przeznaczanie pod elektrownie użytków rolnych powodują jednak, że trudniej będzie takie plany uchwalać – wskazuje Agata Legat, radca prawny Kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners, Kancelaria Prawna.
Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie w planie zagospodarowania gruntów rolnych klas I – III (a więc wysokiej jakości gleby) na cele nierolnicze, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, może nastąpić wyłącznie za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Jednak w latach 2006 – 2010 na terenie samego Dolnego Śląska powstało kilka planów miejscowych, umożliwiających budowę farm wiatrowych na gruntach wysokiej klasy, które nie zostały w opisanym trybie uzgodnione z MRiRW.
– Zgodnie z obowiązującą w tym czasie wykładnią przepisów wójtowie (burmistrzowie/prezydenci miast) nie występowali o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów, gdyż żadna z powierzchni zajmowanych pod poszczególne elementy farmy nie zajmowała więcej niż 0,5 ha – tłumaczy radca prawny Renata Robaszewska z Kancelarii Robaszewska & Płoszka Radcowie Prawni.
Włodarzom gmin takie działanie umożliwiła treść pisma z dnia 11 czerwca 2008 r. (GZ.tr.022-41/08), w którym departament gospodarki ziemią resortu rolnictwa wskazywał, że nieruchomość pod każdą z lokalizowanych turbin wiatrowych stanowi oddzielną zwartą całość.
A to oznacza, że poszczególne obszary zajęte pod wiatraki nie podlegały sumowaniu, więc też nie spełniały kryterium obszaru zobowiązującego do wystąpienia o zgodę ministra na zmianę przeznaczenia gruntów.
– Pomimo iż pismo ma charakter indywidualnej interpretacji prawa, przez lata wyznaczyło praktykę urzędów gmin – podkreśla Renata Robaszewska. Nie wszyscy jednak zgadzają się z tym, że indywidualna interpretacja powinna wyznaczać kierunki działań urzędów.
– Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że źródłem prawa nie mogą być przy uchwaleniu planów zagospodarowania przestrzennego pisma ministerstw wydane w konkretnej sprawie, gdyż o tym, co stanowi źródło prawa, przesądza art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – wskazuje Małgorzata Lewandowska, adwokat w kancelarii Pietrzak, Siekierzyński, Bogen sp. j.
...ale zdanie zmienił
Opieranie się przez gminy na interpretacji indywidualnej było ryzykowne, zwłaszcza że dziś ministerstwo swoje stanowisko zmieniło.
– Należy wyraźnie podkreślić, że wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie odnosi się do poszczególnych elementów budowlanych, nie odnosi się nawet do całych przedsięwzięć, ale do całego obszaru przewidzianego w projekcie planu na cele nierolnicze – wskazuje Małgorzata Książyk, dyrektor biura prasowego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
I potwierdza zapis ustawy, że gdy w granicach opracowywanego projektu planu miejscowego łączna powierzchnia użytków rolnych przewidzianych pod turbiny wiatrowe, a także place manewrowe i drogi dojazdowe do nich, przekracza powierzchnię 0,5 ha, to zachodzi obowiązek wystąpienia do ministra rolnictwa i rozwoju wsi o zgodę na ich przeznaczenie na cele nierolnicze (dla klas I – III).
Podobnej treści pismo z resortu dotarło do wojewody dolnośląskiego przed miesiącem. Minister rolnictwa wprost wskazuje w nim, że plany zagospodarowania przestrzennego sześciu gmin powinny zostać zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
– Czytając ministerialną interpretację, odnoszę wrażenie, że dla stwierdzenia, że mamy do czynienia ze „zwartym obszarem” wystarczy, że jest on położony w granicach objętych projektem planu miejscowego. Tymczasem plany miejscowe obejmują swym zakresem nawet kilka miejscowości, a teoretycznie mogą obejmować całą gminę! Uznanie, że należy zliczać powierzchnię przeznaczoną w całym planie pod rozproszoną zabudowę elektrowni wiatrowych, jest bardzo daleko idącą interpretacją – kwestionuje stanowisko ministerstwa Agata Legat.
Niejasne przepisy
Prawnicy zgadzają się, że ustawodawca niefortunnie dokonał regulacji obszarów, co do których zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej wydaje minister rolnictwa.
– Sformułowanie „zwarty obszar projektowany” zawiera tak ogólną klauzulę, która nie posiada żadnej definicji legalnej, że generalnie można stwierdzić, iż każda interpretacja jest słuszna. Literalnie można ten zapis rozumieć zarówno jako sumę powierzchni małych działeczek, na których stoją turbiny, jak też jako obszar całej działki, na której się one znajdują, albo wręcz fragment działki, na której stoi wiatrak, przy czym każdy z tych obszarów jest odrębną inwestycją – wyjaśnia radca prawny Joanna Chruściel, prowadząca własną kancelarię.
Zdaniem ministerstwa orzecznictwo jednolicie wskazuje, że zwarty obszar projektowany należy rozumieć jako całe projektowane przedsięwzięcie. Tego stanowiska nie podzielają jednak prawnicy, którzy na co dzień zajmują się sprawami planowania przestrzennego.
– Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął zasadę, że jako „zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" należy uznać obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja – wskazuje Joanna Chruściel. Jednak inne rozumienie zapisu stosował zarówno WSA w Poznaniu, jak i w Gdańsku. Tam sądy przyjęły zasadę, że decydujące znaczenie ma rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów.
Zapłacą inwestorzy
Jeśli w nowej sytuacji wojewoda zaskarży uchwały dotyczące planów miejscowych, a sąd je unieważni, stracą na tym zarówno inwestorzy, jak i gminy.
– Jeżeli inwestor posiada już pozwolenie na budowę, samo unieważnienie planu nie skutkuje automatycznym unieważnieniem wydawanych na jego podstawie decyzji. Niemniej otwiera drogę do ich zaskarżenia w trybach nadzwyczajnych – wyjaśnia mecenas Renata Robaszewska. Dodaje też, że przed wzruszeniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie chroni inwestora nawet zaawansowanie budowy.
– Przy najbardziej pesymistycznym scenariuszu inwestor może być zmuszony do demontażu istniejącej farmy wiatrowej lub niemożności jej eksploatowania – kontynuuje.
Inaczej sytuacja przedstawia się w stosunku do planowanych inwestycji.
– Jeżeli do dnia uprawomocnienia się wyroku o unieważnieniu planu zagospodarowania przestrzennego inwestor nie otrzyma prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym może mieć przez dłuższy okres uniemożliwioną realizację inwestycji, gdyż organ wydający decyzję powinien rozpatrywać sprawę na gruncie stanu prawnego z dnia jej podejmowania – tłumaczy Joanna Chruściel. Ale unieważnienie planów może też uderzyć po kieszeni samorządy.
Mogą zapłacić też gminy
– Gminy mogą być narażone na konieczność wypłaty odszkodowań przewyższających po wielokroć ich budżety – przyznaje Renata Robaszewska.
Biorąc pod uwagę, że koszt jednej z tych inwestycji to 90 mln euro, roszczenia dewelopera, któremu nie uda się zrealizować zamierzenia wskutek unieważnienia planu, mogą być olbrzymie.
– Odszkodowanie może być wyższe niż koszt budowy farmy wiatrowej, jeżeli brać pod uwagę utracone korzyści. Jeśli gmina będzie zmuszona do wypłacenia odszkodowania, może to oznaczać jej bankructwo – zauważa mecenas Renata Robaszewska.
Gminy jednak są zdania, że nie ma w tym ich winy, a reagować powinien wojewoda sprawujący nadzór nad ich uchwałami.
– Nie uważamy, abyśmy w sytuacji unieważnienia planu mieli płacić jakiekolwiek odszkodowania. Nasza gmina dopełniła wszelkich procedur przy jego uchwalaniu i został on pozytywnie zaopiniowany przez wojewodę – mówi Teresa Olkiewicz, wójt gminy Udanin. To stanowisko podzielają prawnicy.
– Trudno mówić o winie w sytuacji, gdy wójt gminy działał w dobrej wierze. Raczej można stwierdzić, że nie zadziałał system nadzoru legalności uchwał nad gminą – zauważa Joanna Chruściel.
Ostrzega jednocześnie, że jeżeli faktycznie wojewodowie skorzystają z przysługującego im prawa do skarżenia aktów prawa miejscowego, to w sytuacji, gdy parę lat wstecz nie skorzystali z uprawnień nadzorczych, można to będzie uznać za nadużycie prawa.
