Współpraca w zwalczaniu epidemii między gminami polskimi a społecznościami lokalnymi czy regionalnymi innych państw może obejmować każdy zakres, o ile nie wiąże się to z przekazaniem wykonania zadania publicznego.
DGP
Ostatnie tygodnie pokazują, że Polska nie do końca jest przygotowana na drugą falę koronawirusa, a system ochrony zdrowia boryka się z ogromnymi problemami zarówno kadrowymi, jak i związanymi z brakiem sprzętu. W tej sytuacji pewnym rozwiązaniem mogłaby być pomoc międzynarodowa i Polska taką ofertę dostała od Niemiec, lecz rząd nie zdecydował się na jej przyjęcie. Co innego samorządy – te z chęcią ze wsparcia by skorzystały. Potwierdza to choćby list starosty włodawskiego do ambasadora Niemiec. Samorządowiec napisał w nim, że sytuacja epidemiczna w jego powiecie jest dramatyczna, brakuje nie tylko respiratorów czy tlenu, lecz także podstawowych narzędzi medycznych. Poprosił o kontakt do odpowiednich służb w Niemczech, które mogłyby powiat wesprzeć. Podobny apel do władz Brandenburgii i Saksonii wystosowała marszałek województwa lubuskiego Elżbieta Polak oraz zarząd województwa mazowieckiego. Pytanie tylko, czy nasze JST mogą podjąć współpracę ze swoimi odpowiednikami niemieckimi, a jeśli tak, to na jakich zasadach? Należy przy tym pamiętać, że placówki medyczne w Niemczech nie są powiązane z samorządem. [opinia]

opinia

Granica upokorzenia jest cienka

Gubin posiada bliskie relacje nie tylko z bliźniaczym Guben, lecz także z położonym kilkaset kilometrów dalej niemieckim Laatzen. Oba miasta są gminami partnerskimi nie tylko na papierze. W przeszłości pomoc w postaci sprzętu szpitalnego czy gaśniczego do Gubina faktycznie trafiała. Dziś, w dobie kryzysu związanego z pandemią koronawirusa, taka lokalna współpraca byłaby bardzo zasadna. Niestety bez zmiany przepisów trudno jest mówić o jakiej kolwiek poprawie życia na pograniczu. O ile można sobie wyobrazić jakąś bieżącą pomoc w postaci przyjęcia potrzebnych materiałów typu koce, łóżka, leki, sprzęt itp., o tyle bez systemowego podejścia do sprawy niewiele więcej jest możliwe. W naszym przypadku aż się prosi, by mieszkańcy Gubina mogli korzystać z usług niemieckiego szpitala (w Gubinie po nieudanej prywatyzacji szpital nie funkcjonuje). Ale nie rozwiązano problemu transgranicznej współpracy w ratownictwie medycznym. Oprócz dwóch systemów prawnych, które mają zastosowanie w obu miastach, problemem jest także osobowość prawna operatora szpitala. W Guben szpital nie jest w ogóle powiązany z samorządem i o ewentualnej współpracy należy rozmawiać bezpośrednio z administracją tej placówki. Trudno rozważać współpracę w tej kwestii w oderwaniu od bieżącej sytuacji politycznej w obu krajach. Rządy chyba wszystkich krajów lubią się pochwalić pomocą, jakiej udzielają innym państwom. Warto jednak pamiętać, aby nie doszło przy tym do próby upokorzenia obdarowanego, bo między altruizmem a cynizmem przebiega cienka granica.

Szczątkowa regulacja

– Kwestia zawierania umów między samorządami lokalnymi i regionalnymi a zagranicznymi jednostkami administracji publicznej jedynie w niewielkim zakresie jest regulowana w prawie polskim – zauważa dr hab. Kazimierz Bandarzewski z Uniwersytetu Jagiellońskiego i sędzia WSA.
– Podstawą do podejmowania takiej współpracy jest art. 172 ust. 2 konstytucji, który stanowi, że JST ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy z takimi podmiotami – tłumaczy dr Magdalena Niziołek, radca prawny, specjalista w zakresie prawa administracji publicznej i samorządu terytorialnego. – Konkretyzację prawa JST do współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw odnaleźć można w ustawach ustrojowych – wskazuje prawniczka. Zauważa jednak, że ustawy na szczeblu gminy i powiatu właściwie regulują tę kwestię w sposób szczątkowy. – Ta pierwsza wspomina o tym jedynie w art. 18 ust. 2 pkt 12a, z którego dla rady gminy wynikają wyłączne kompetencje w zakresie podejmowania uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych. Analogiczne przepisy zawiera regulacja powiatowa – wyjaśnia dr Niziołek. I dodaje, że znacznie więcej uwagi w ww. zagadnieniu poświęca ustawa o samorządzie województwa, która zakłada możliwość podejmowania przez województwo współpracy z organami międzynarodowymi i regionalnymi innych państw w procesie formułowania strategii województwa oraz realizacji polityki jego rozwoju.

Braki w przepisach

Także w ocenie dra Sebastiana Gajewskiego, adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji, w przepisach brakuje określenia przedmiotu współpracy transgranicznej oraz pełnego trybu jej podejmowania i wykonywania. – W ustawach o samorządzie gminnym i powiatowym przewidziano tylko, że podejmowanie uchwał w sprawach współpracy z podmiotami z innych państw należy do wyłącznej właściwości organów stanowiących JST – tłumaczy prawnik. To z kolei pozwala wskazać ramy takiej współpracy. – Jej przedmiotem mogą być wszystkie działania polskich gmin i powiatów oraz JST z innych państw, które zmierzają do osiągnięcia w sposób zorganizowany wspólnego celu w rzeczywistości zewnętrznej. Działania te muszą jednak mieścić się w sferze zadań i kompetencji polskich JST – wylicza dr Gajewski. Dodaje, że podjęcie współpracy przez gminę lub powiat z JST w innym państwie wymaga – w każdym przypadku – podstawy w uchwale podjętej przez właściwą radę. Dokument ten powinien określać w sposób szczegółowy podmiotowe i przedmiotowe ramy współpracy, a zatem wskazywać JST, z którą podejmowana jest współpraca, oraz określać jej przedmiot i formy prowadzenia. Zdaniem dra Sebastiana Gajewskiego na tym tle należy przyjąć, że pomoc przy zwalczaniu pandemii w relacjach między polskimi i niemieckimi JST wymaga wcześniejszej uchwały organu stanowiącego właściwej gminy (powiatu) oraz oceny pod kątem zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. W grę wchodzą tu w szczególności przepisy dotyczące gospodarki finansowej JST, jeśli współpraca ta obejmowałaby wzajemną lub jednostronną pomoc rzeczową.

Najem sprzętu medycznego

Z kolei dr hab. Kazimierz Bandarzewski zwraca uwagę na art. 3 ustawy z 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 91, poz. 1009; ost. zm. Dz.U. z 2002 r. nr 113, poz. 984). Z przepisu tego wynika, że zagranicznej jednostce samorządu polska JST nie może przekazać zadania publicznego do wykonywania. – Odrębną formą współpracy między jednostkami samorządu są umowy partnerskie, które również nie mają odrębnej regulacji ustawowej i służą przede wszystkim wymianie doświadczeń i informacji oraz wzajemnemu poznaniu najlepszych sposobów (know-how) realizacji zadań publicznych – wskazuje dr hab. Kazimierz Bandarzewski. – Problem pojawia się wówczas, gdy w ramach współpracy między polską JST a jednostką samorządu z innego kraju miałaby być zawarta umowa, której przedmiotem byłoby rzeczowe wsparcie konkretnego zadania publicznego, np. może to być najem lub jakaś inna forma wypożyczenia respiratorów, łóżek szpitalnych lub innego sprzętu medycznego – mówi ekspert. I dodaje, że ustawy ustrojowe nie określają, co należy rozumieć przez pojęcie współpracy. – A tym samym może ona obejmować każdy zakres, o ile nie wiąże się on z przekazaniem zadania publicznego polskiej JST do wykonywania zagranicznej JST oraz nie narusza konstytucyjnej zasady jednolitości państwa (art. 3 konstytucji) – zaznacza ekspert. Jego zdaniem polska JST ma prawo do zawarcia cywilnoprawnej umowy, np. najmu urządzeń medycznych z podmiotem zagranicznym.

Przyjmowanie darowizny

Prawnicy są zgodni, że JST może przyjąć w drodze darowizny pomoc od niemieckich jednostek samorządowych lub podmiotów zagranicznych. – Nie ma żadnych przeszkód, aby samorządy z innych państw udzieliły wsparcia rzeczowego lub finansowego naszym gminom. Oczywiście, o ile jest to możliwe w świetle przepisów państwa, z którego pochodzi samorząd – mówi Mateusz Karciarz, prawnik z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy. Pogląd ten podziela Łukasz Mackiewicz, radca prawny z Kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni. – W mojej ocenie nie ma przeszkód na gruncie polskiego prawa, aby podmiot niemiecki (np. podmiot leczniczy) dokonał darowizny sprzętu medycznego na rzecz np. polskiej gminy – mówi DGP. Dodaje, że ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 23; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1086) przewiduje jako źródło dochodów gminy m.in. darowizny na jej rzecz. Również w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 295; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1493) dopuszcza możliwość uzyskiwania środków finansowych z darowizn, wyraźnie wskazując, iż mogą być one również pochodzenia zagranicznego. Przy czym Łukasz Mackiewicz zaznacza, by wystrzegać się dokonywania przesunięć majątkowych (tj. przekazywania środków pieniężnych), ponieważ na gruncie prawa polskiego może to zostać uznane za niedopuszczalne.