Za dwa tygodnie wejdą w życie nowe przepisy, które wskazują, jak opracować taki dokument. Dla gmin czy powiatów jego przygotowanie nadal nie będzie obowiązkowe. Warto go jednak mieć, gdyż zwiększy to szanse JST na zewnętrzne wsparcie.
Ujednolicenie samorządowych strategii i powiązanie ich z planowaniem przestrzennym to jeden z głównych celów, jakie przyświecały nowelizacji ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1295; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378). Wprowadziła ona zmiany do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378). Zgodnie z nimi od 13 listopada gminy, które zechcą przygotować takie dokumenty, będą to robiły zgodnie z ujednoliconymi zasadami. Do tej pory każda postępowała według własnego pomysłu. Przy czym jedna gmina będzie też mogła mieć dwa dokumenty strategiczne – własny i ponadlokalny, oczywiście nie mogą być one ze sobą sprzeczne. Możliwe bowiem będzie przygotowanie strategii ponadlokalnej, stworzonej przez kilka powiązanych ze sobą funkcjonalnie gmin. Taki dokument, oparty już na nowych wytycznych, zaczęła opracowywać Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia (GZM).
Inwestować z sensem
Eksperci i praktycy są przekonani, że strategie warto tworzyć, a potwierdza to przykład tych jednostek, które już je mają. – W obecnej perspektywie unijnej okazały się one przydatne m.in. przy sięganiu po niektóre unijne środki, bo niektóre jednostki zarządzające funduszami punktowały zgodność celu (dotacji) ze strategią – mówi Leszek Świętalski, sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich. Według niego, posiadając takie opracowanie, łatwiej jest wytłumaczyć, dlaczego te, a nie inne inwestycje są w gminie potrzebne. Leszek Świętalski wskazuje, że w nowej perspektywie finansowej UE dotacje będą bardziej niż do tej pory powiązane z konkretnym, wyznaczonym celem. – Dotychczas staraliśmy się o dofinansowanie, bo było łatwo sięgać po pieniądze, i efektem są np. aquaparki stawiane co 10 km, których koszty eksploatacyjne są dzisiaj bardzo wysokie – wyjaśnia. Jakie to mogą być cele? W gminach wiejskich będzie to np. zagospodarowanie ścieków, dostęp do wody, poprawa dróg publicznych czy służba zdrowia. – Jednym z takich zadań powinna być również samowystarczalność energetyczna, przynajmniej jeśli chodzi o obiekty gminne – przekonuje.
Powiązanie z planem
Ustawa mówi o konieczności powiązania planowania strategicznego i przestrzennego. – To dobrze, bo taki związek musi występować – uważa dr hab. Maciej Nowak, profesor Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego. Zdarzało się bowiem, że gminy miały wprawdzie strategie, ale niekoniecznie powiązane z tym, co się znajduje w planach przestrzennych. Nasz rozmówca zauważa jednak, że samorządy mogą mieć problemy z właściwym wpisaniem celów planistycznych do strategii. – Z jednej strony nie powinny to być tak ogólne postanowienia, jak w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ może to powodować problemy prawne; z drugiej nie można tam po prostu przepisać planu – mówi prof. Nowak. Cele trzeba wskazać jasno, np. że gmina stawia na ochronę konkretnych walorów środowiskowych, wzmocnienie zielonej infrastruktury, rolnictwo miejskie czy przestrzenie publiczne. I jeszcze jedna ważna kwestia – brak planów miejscowych dla poszczególnych części gminy nie jest przeszkodą dla ustalenia miejscowej strategii. Co więcej, wskazane w niej cele mogą być przydatne przy tworzeniu takich planów.
Nowe zasady
Dokument musi określać:
• cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym;
• kierunki działań podejmowanych dla osiągnięcia celów strategicznych;
• oczekiwane rezultaty planowanych działań, w tym w wymiarze przestrzennym, oraz wskaźniki ich osiągnięcia;
• model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, województwa lub innego obszaru, którego dotyczy strategia;
• ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej;
• obszary strategicznej interwencji określone w strategii rozwoju nadrzędnej terytorialnie (np. dla gmin – w strategii rozwoju województwa) wraz z zakresem planowanych działań;
• obszary strategicznej interwencji kluczowe dla gminy, województwa lub innego obszaru, którego dotyczy strategia, jeżeli takie zidentyfikowano, wraz z zakresem planowanych działań;
system realizacji strategii, w tym wytyczne do sporządzania dokumentów wykonawczych;
• ramy finansowe i źródła finansowania.
W stosunku do wszystkich dokumentów objętych ustawą przyjęto zasadę, że mają się one opierać na diagnozie sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, jednak sama diagnoza ma być dokumentem odrębnym, a dokument strategiczny – np. strategia rozwoju gminy – zawierać ma jedynie wnioski z diagnozy.
Zachowane zostają odrębne dokumenty planistyczne – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Pełna integracja samorządowych planów rozwoju oraz dokumentów przestrzennych została odłożona do zapowiadanego w uzasadnieniu projektu ustawy drugiego etapu reformy.
Ważne dla poszczególnych szczebli samorządu
Gminy
Mają obowiązek skonsultowania strategii rozwoju gminy z:
• sąsiednimi gminami i ich związkami,
• lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi,
• mieszkańcami,
• dyrektorem regionalnym zarządu gospodarki wodnej.
Oprócz tego strategia rozwoju gminy musi też zostać przedstawiona zarządowi województwa, który ocenia sposób, w jaki uwzględnia ona ustalenia i rekomendacje strategii rozwoju województwa co do polityki przestrzennej.
Powiaty
Nowelizacja nie zawiera żadnego przepisu dotyczącego strategii rozwoju przyjmowanych przez powiaty. W zreformowanym systemie powiaty mają pełnić co najwyżej funkcje pomocnicze. Na poziomie ponadgminnym pojawia się możliwość przyjęcia przez sąsiadujące ze sobą i powiązane funkcjonalnie gminy wspólnej strategii rozwoju o zawartości analogicznej do strategii rozwoju gminy.
Ponadlokalna strategia rozwoju może opierać się na porozumieniu o przekazaniu zadań. W tej sytuacji przygotowuje ją wójt/burmistrz/prezydent gminy, której powierzono to zadanie. Wchodzi w życie po przyjęciu przez organy stanowiące uczestników porozumienia. Możliwe jest też utworzenie związku lub stowarzyszenia. Projekt strategii przygotowuje organ wykonawczy związku lub stowarzyszenia, a przyjmuje go jego organ stanowiący.
Procedura, w tym obowiązki konsultacyjne, określone są analogicznie do strategii gminnej.
Nowelizacja przewiduje udział powiatów w formułowaniu strategii ponadlokalnej. Jest on obowiązkowy tylko w przypadku, w którym strategia ma objąć wszystkie gminy wchodzące w jego skład. W pozostałych przypadkach gminy mogą, ale nie muszą, zaprosić powiat do wspólnego działania w tej kwestii.
Związki metropolitalne
Rozbudowane zostają przepisy dotyczące strategii rozwoju związku. Dokument ma mieć zakres taki jak strategia rozwoju gminy, analogicznie do gminnych sformułowano przepisy dotyczące trybu przygotowania i uchwalenia strategii.
Ponadto nowelizacja likwiduje ramowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, które – według uzasadnienia projektu nowelizacji – staje się zbędne w perspektywie integracji planowania przestrzennego i strategicznego.
Województwa
Niemal identyczne przepisy ustalają zawartość strategii województwa. Od gminnych różni je to, że obligatoryjnym elementem jest odwołanie do obszarów strategicznej interwencji ustalonych w średniookresowej strategii rozwoju kraju.
Obowiązki konsultacyjne obejmują:
• jednostki samorządowe z obszaru województwa i ich związki,
• partnerów społecznych i gospodarczych,
• dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej,
• Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Projekt jest przedkładany ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego, który wydaje opinię o zgodności ze średniookresową strategią rozwoju kraju i krajową strategią rozwoju regionalnego.
Strategia rozwoju województwa była już wcześnie dokumentem obligatoryjnym. Wprowadzono zasadę, że obowiązujące strategie tracą moc 31 grudnia 2025 r. (lub muszą zostać dostosowane do nowych wymogów). Jeżeli przystąpiono do sporządzenia lub aktualizacji strategii, stosuje się do nich dotychczasowe przepisy, ale dokument powstały w oparciu o nie będzie obowiązywał tylko do 31 grudnia 2025 r.
ekspert ds. finansów komunalnych
pytania do eksperta
Takie opracowanie zmusza do skupienia się na sprawach kluczowych
Danuta Kamińska wiceprzewodnicząca zarządu GZM
Skoro sporządzenie gminnej, ponadlokalnej czy metropolitalnej strategii nie jest obowiązkowe, to czy jest sens ją tworzyć?
Z możliwości, jakie daje ustawodawca, warto skorzystać. Cały proces sporządzania strategii pozwala spojrzeć na objęty nią obszar w sposób całościowy i kompleksowy. Począwszy od kwestii analityczno-diagnostycznych, a skończywszy na identyfikacji wspólnych ustaleń strategiczno-prorozwojowych, stymulujących postęp lub pozwalających niwelować zapóźnienia albo określać wyzwania. To właśnie cały blok diagnoz poprzedzający sformułowanie priorytetów i kierunków działań pozwala zobrazować zarówno potencjały, jak i ograniczenia danego obszaru. Daje nam obraz stanu wyjściowego, a w przyszłości będzie punktem odniesienia, który pozwoli na monitorowanie zmian, m.in. na skutek realizacji strategii.
Gminy już wiedzą, że taki dokument bywa przydatny przy staraniu się o unijne fundusze, a do czego jeszcze może im służyć?
Faktycznie dokumenty strategiczne opracowuje się w znacznej mierze pod kątem możliwości sięgania po fundusze zewnętrzne. Przez to też definiowane w strategii ustalenia odpowiadają zarówno priorytetom polityki unijnej, jak też lokalnym, metropolitalnym czy regionalnym wyzwaniom. Wydaje się jednak, że te obszary są w dużej mierze spójne i wspólne. Weźmy np. kwestie niskiej emisji czy rozwój komunikacji rowerowej – to problem Europy i nasz – w skali kraju, regionu, metropolii i gminy.
Strategie są potrzebne też do wyznaczenia priorytetowych obszarów interwencji, do wskazania, jak i gdzie kanalizować wysiłki i środki finansowe, by osiągnąć wymierny, korzystny efekt zmiany, poprawy jakości życia mieszkańców i wzmocnienia funkcji metropolitalnych.
Czy nowe regulacje mogą sprawiać gminom trudności?
Z pewnością niełatwy będzie sam proces opracowania strategii w nowej, niepraktykowanej dotąd wersji, tj. wraz z komponentem przestrzennym. W naszym przypadku sam fakt istnienia metropolii już jest pewnym novum. Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia to przecież 41 indywidualnych gmin, tak bardzo różniących się między sobą. Pod tym względem nowa ustawa może nie tyle sprawiać trudności, co nie być w pełni skuteczna. Metropolia może bowiem inspirować, inicjować, integrować, ale zasadniczo nie powinna niczego narzucać poszczególnym władzom samorządowym.