Sposób wyliczenia dotacji światowej co do zasady był i jest dziecinnie prosty. Wiele niedoszacowań jest efektem zwykłego urzędniczego błędu sumowania i dzielenia liczb. Ale bywa i tak, że samorządy wymuszają niższą dotację w zamian za wynajem gminnych pomieszczeń na prowadzenie działalności edukacyjnej i remonty tych obiektów. Zacznijmy jednak od podstawy prawnej.
Reklama
Czasy, gdy w zakresie wyliczania dotacji obowiązywała ustawa o systemie oświaty (dziś tę materię prawną reguluje prawo oświatowe i ustawa o finansowaniu zadań oświatowych) wymagały od urzędników nieustannego, comiesięcznego pilnowania dwóch wielkości – liczby dzieci oraz stanu budżetu przeznaczonego na wydatki bieżące. Ponieważ były to czynności materialno-techniczne (jak je nazwała linia orzecznicza), najczęściej ich nie publikowano. I to pewnie jeden z pierwszych błędów popełnionych przez samorządy, który w efekcie doprowadził do wielu spraw sądowych. Nie było bowiem przeszkód, by zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określić sposób przepływu informacji o interesujących drugą stronę liczbach, sposobie postępowania z nimi i osobach odpowiedzialnych za wykonanie czynności technicznych. Potem wystarczyłoby to nadzorować i kontrolować. Niestety z tym bywało różnie.
Działania jednostek samorządu terytorialnego w tamtym okresie dobrze oddaje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 października 2014 r., sygn. II SA/Op 403/14. Sąd stwierdził w nim m.in., że „o ile nie ma podstaw do stawiania organowi ustalającemu wysokość dotacji bezwzględnego obowiązku uzasadnienia obliczenia dotacji w piśmie informującym o jej wysokości w takim zakresie, w jakim jest to wymagane dla decyzji administracyjnej, to jednak beneficjent dotacji powinien poznać sposób obliczenia i przyznania takiej dotacji”. Innymi słowy informacje te powinny być na tyle konkretne, by można było dokonać weryfikacji kwoty dotacji, po wcześniejszym zapoznaniu się z danymi stanowiącymi podstawę wyliczenia dotacji.
Dziś, zgodnie z art. 46 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 17; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 278), wszystkie te informacje muszą mieć odzwierciedlenie w informacji o podstawowej kwocie dotacji publikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej danej jednostki samorządu terytorialnego. Dla mnie, jako skarbnika gminy płacącej innej JST za dzieci uczęszczające do przedszkoli miejskich, jest to znaczne ułatwienie w analizie i planowaniu budżetu w ciągu roku. Wprawdzie jeśli chodzi o podstawową kwotę dotacji (w przywoływanej gminie) na rok bieżący, to dopiero 23 lipca 2020 r. dowiedziałem się, ile wynosi podstawowa kwota dotacji (i to już po aktualizacji, pierwotna kwota chyba „się zawieruszyła”), i teraz już wiem, czego moja gmina do końca roku może się spodziewać. Pozwoli to racjonalnie zaplanować wydatki. Prawdopodobnie jednostki oświatowe, prowadzone przez podmioty inne niż JST, otrzymujące dotacje z budżetu tego miasta mają podobne odczucia.
Co jakiś czas w mediach pojawiają się jednak informacje o niedoszacowaniu dotacji i wyrokach sądów w tych sprawach (pisaliśmy o tym: Niepubliczne przedszkola walczą w sądach o zaniżone dotacje sprzed lat w Tygodniku Gazecie Prawnej nr 5 z 31 stycznia 2020 r., C2–C6 – red.). Część z nich wynika z ludzkich niedociągnięć i jest do sprostowania na linii dotujący – dotowany, inne trafiają na wokandę. Co to za błędy, które swój finał znajdują w sądzie?

Niewykazywanie wszystkich wydatków

To sytuacja, gdy plan finansowy przedszkola – zawarty w złożonym przez nie sprawozdaniu z wydatków – jest prawidłowy i teoretycznie obejmuje wszystkie wydatki, lecz wyliczona na jego podstawie dotacja nie jest poprawna. Dzieje się tak, gdy zatwierdzony plan wykazuje jedynie środki na wynagrodzenia (par. 4010 – płace, par. 4040 – dodatkowe wynagrodzenie roczne, par. 4110 – składki na ubezpieczenie społeczne, par. 4120 – składki na fundusz pracy) oraz Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych (par. 4440). Oznacza to, że placówka, spełniając obowiązek realizacji zadań, nie oferuje uczniom tak naprawdę nic – ogrzewania, oświetlenia, pomocy dydaktycznych. Nie ma też żadnych wydatków biurowych. Jak w takim razie wytłumaczyć to, że sprawozdanie z realizacji planu finansowego dostarcza do JST w wersji papierowej, czyli musiała wydać środki na drukowanie, a wcześniej dysponować sprzętem komputerowym, oprogramowaniem, pieczątkami itd. Trudno zrozumieć, że przedszkole nie ponosi wydatków na telefon (par. 4300 –zakup usług pozostałych), skoro na pieczątce w sprawozdaniu podaje swój numer kontaktowy. W opasłych sądowych tomach możemy znaleźć przyczyny takich błędów, np. przenoszenie części wydatków przedszkola do wydatków szkoły organizacyjnie z nim powiązanej, choć mieszczącej się w odrębnym budynku i odrębnie olicznikowanymi mediami oraz prowadzącej odrębną kuchnię i stołówkę. Jaki był cel takich działań? To oczywiste – chodziło o pseudooszczędności. O to, by dotacja „wychodziła niższa” (słowa wypowiedziane w sądzie przez pracownika gminy udzielającej dotację). Sąd postanowił dociec, dlaczego ta dotacja miała być niższa i dowiedział się, że zależało na tym organowi wykonawczemu.
W innej sprawie okazało się, że miesięczna część dotacji wypłacana jest przez gminę w kwocie 123,54 zł na dziecko uczęszczające do przedszkola wobec ok. 700 zł wypłacanego w roku poprzednim. Czy u nikogo zaangażowanego w proces jej ustalania lub odpowiedzialnego za jej wyliczenie i przekazanie nie wzbudziła podejrzeń? Wystarczyło sprawdzić i porównać pieniądze przeznaczone na przedszkola w roku poprzednim, liczbę zatrudnionych, a także liczbę przedszkolaków. Mogli to zrobić urzędnicy przygotowujący projekt budżetu. Mógł to zrobić organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent) składający projekt budżetu albo radni, uchwalając przedłożony projekt. Mogła to zrobić regionalna izba obrachunkowa. Ale tak się nie stało i dopiero w postępowaniu sądowym okazało się, że kwota ta wynikła z przeniesienia wydatków przedszkola do wydatków szkoły podstawowej. Z analizy pierwotnych planów wydatków przedszkola wynikało, że środków z dotacji starczyłoby jedynie na I kwartał funkcjonowania placówki. Na powyższe nieprawidłowości nie można się godzić i nie powinni tego robić ani rodzice, ani nauczyciele, ani radni. Przewinienia powinny zaś być surowo piętnowane. Podstawę do tego daje art. 5 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169).

Gminne mienie i kreatywne inwestowanie

Ze sprawozdań opisujących wykonanie budżetów dowiadujemy się też, że szkoły prowadzone przez osoby inne niż JST wynajmują mienie komunalne i płacąc za nie niewiele, godzą się za to na niedoszacowaną dotację. W zamian gmina remontuje i modernizuje te obiekty, tworząc kolejkę wynajmujących te budynki ustawiających się – w przysłowiowym ogonku – po malowanie, remonty c.o., termomodernizację, wymianę dachu, ogrodzenia, modernizację placu zabaw itd. Nie jest to właściwa droga postępowania, a tłumaczenie, że należało tak działać w interesie społecznym, kończy się właśnie postępowaniem sądowym o źle wypłaconą dotację. Sąd dokonując analizy tak „skrojonego” budżetu i opierając się na twierdzeniach pozwanej gminy, że czyniła te nakłady, aby w przyszłości, gdy obiekty te wrócą do gminy, substancja oświatowa była w dobrym stanie, doszedł do wniosku, że pieniądze skierowane na remonty obiektów oświatowych były wydatkami bieżącymi, które należało uwzględniać w podstawie naliczanej dotacji.
Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych określa, że podstawą ustalenia dotacji są wydatki bieżące. Kreatywność JST widać także i tutaj. W załącznikach inwestycyjnych do uchwalanych budżetów pojawiają się zadania typu: malowanie szatni i korytarzy w przedszkolu, wymiana pokrycia dachu i jego uszczelnienie, wymiana kaloryferów. Być może osoby przygotowujące materiały do projektów budżetów doszły do wniosku, że wykazywanie takich działań jako inwestycji poprawi ranking inwestowania danej jednostki samorządu? Tymczasem zwiększając wydatki majątkowe, zmniejsza się wydatki bieżące i powoduje, że podstawa naliczenia dotacji staje się niższa. W samorządowym slangu wydawanie pieniędzy na oświatę to ciągłe „inwestowanie w oświatę”, lecz w sensie ekonomicznym podane wyżej przykłady zadań inwestycyjnych są zwyczajnymi remontami mienia zużywanego w normalnej eksploatacji. Dlatego nie powinien dziwić stawiany przez dotowanych zarzut zaniżania wydatków bieżących.

Niewłaściwe planowanie

Kolejnym błędem popełnianym przez JST przy określaniu wysokości dotacji na rok budżetowy jest ustalanie podstawowej kwoty dotacji już po 31 grudnia, czyli wtedy, gdy rok budżetowy już się skończył, a budżet po prostu wygasł. Dzieje się to nawet w maju, czerwcu następnego roku. Gminy posługują się przy tym narzędziem nazywanym jako „rozliczeniowa stawka dotacji”, który w ogóle nie funkcjonuje w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Wyliczenie tej „rozliczeniowej stawki dotacji” powoduje dopłacenie lub zwrot wypłaconej w poprzednim roku dotacji, a z przedstawianego przez gminy uzasadnienia takiego postępowania wynika, że jest to robione w interesie przedszkoli, aby w grudniu miały za co funkcjonować. Jako skarbnik tłumaczeń takich nie podzielam. Przepisy odnoszą się do dotacji jako świadczenia planowanego i realizowanego w roku budżetowym i wskazują narzędzie, jakim jest podstawowa kwota dotacji. Czy jako samorządowcy musimy poprawiać ustawę?
Uprośćmy sprawę do przedszkola z jednym uczniem i pierwotnie ustaloną kwotą dotacji rocznej 1200 zł. Średniomiesięczna część dotacji to 100 zł. Jeżeli przez pierwsze 10 miesięcy roku przekazywano tę właśnie kwotę, przedszkole otrzymało łącznie 1000 zł. Gdyby w wyniku aktualizacji październikowej okazało się, że dotacja winna wynosić 960 zł (spadek o 20 proc. z pierwotnej kwoty), to stwierdzilibyśmy, że przedszkole otrzymało już o 40 zł więcej niż mu się należało (1000 – 960 = 40). Co więcej, po przeliczeniu dotacji rocznej na wartość 960 zł, średniomiesięczna część wypada na poziomie 80 zł, czyli przedszkole w okresie I-X otrzymało już wszystko z nadmiarem (12 x 80 zł = 960 zł) i właściwie w listopadzie i grudniu to przedszkole winno „oddać” gminie po 20 zł. Ustawa zabezpiecza przed takimi przypadkami i mówi, że jeżeli do takiej sytuacji dojdzie, to kolejne przekazywane części dotacji nie mogą być pomniejszone więcej niż o 25 proc. dotychczasowej średniomiesięcznej kwoty. W naszym przykładzie jest to 25 proc. ze 100 zł, czyli 25 zł. Ile więc należy przekazać w listopadzie i grudniu? Proste – po 75 zł. Znajdzie się pewnie ktoś, kto krzyknie, że to nieuczciwe i że jest to zamach na gminne pieniądze. Nie. Takie są przepisy. Po prostu uczmy się prawidłowo i rzetelnie planować budżety JST. Właściwie i uczciwie podchodzić do realizacji zadań oświatowych i efektywnie (a nie efektownie) wydawać na nie środki nas wszystkich.

Skutki złych decyzji

Sprawy o niewłaściwe wyliczenie dotacji toczyły się niekiedy przed sądem wiele lat. Odsetki rosły, osoby będące u steru zdążyły się pożegnać ze stanowiskami, a JST musiały się zmierzyć z problemem zwrotu środków. Jednak żadna ze znanych mi gmin, które wypłaciły szkołom i przedszkolom należne z wyroków kwoty, nie pokusiła się o ustalenie odpowiedzialności urzędniczej osób, które do powstania tych odsetek dopuściły. Choć prawnie istnieje, to jednak w praktyce nie jest stosowany mechanizm budowania odpowiedzialności zarządzającego realizacją budżetu JST za podejmowane decyzje. Nie spotkałem się z przypadkiem, aby gmina dochodziła od wójta lub burmistrza zwrotu choćby odsetek zapłaconych w wyniku jego błędów. Spotkałem się za to z przypadkiem doprowadzenia przez gminę do konieczności nagłego, w trakcie roku szkolnego, zaprzestania przez osobę prowadzącą przedszkole prowadzenia działalności oświatowej. Spotkałem się też z sytuacją dochodzenia przez gminę od osoby prowadzącej szkołę zwrotu wypłaconej na podstawie wyroku kwoty. Gmina żądała zwrotu pieniędzy jako nierozliczonej dotacji, choć kwota zasądzona wyrokiem dotacją nie jest. Łącząc te dwa przypadki, można wyobrazić sobie, że zlikwidowana szkoła wygrywa pieniądze, spłaca swoje długi i zobowiązania, a potem zmuszona jest... zwrócić zasądzone przez sąd środki. Zaś wójt, burmistrz lub prezydent, który spowodował wypłatę czasem nawet i miliona złotych odsetek, śpi spokojnie. JST wypłaciła pieniądze z powodu zaniżonej dotacji z tytułu powstałych odsetek i udaje, że się nic nie zmieniło, a przecież były to decyzje niezgodne z prawem i przywoływany art. 5 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa daje gminie możliwość odzyskania wypłaconych pieniędzy. Gmina może się ich domagać od osób, które naraziły ją na szkodę.