Te akty woli pozwalają radzie kształtować politykę gminy czy miasta w określonej sprawie, ponieważ wskazują jej oczekiwania wobec włodarza. Jednak bywa, że stają się elementem gry politycznej, narzucając władzy wykonawczej konkretne działania. A to nie jest dozwolone.
Podstawę do wydawania uchwał kierunkowych stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), który wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz przyjmowanie sprawozdań z tego tytułu. Zdarza się jednak, że radni wątpią w skuteczność działań włodarza i chcą go sprawdzić. Tego typu kontrolę zapowiedziała niedawno komisja rewizyjna Rady Miasta Krakowa. Powołano specjalny zespół, który przeanalizuje wykonanie uchwał kierunkowych podjętych od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2019 r. Zdaniem ekspertów taka sytuacja nie jest niczym wyjątkowym, choć nie jest też powszechna. Procedura „sprawdzam” bywa bowiem wdrażana tylko w sytuacji uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonania uchwał kierunkowych. – Komisja rewizyjna może podejmować tego rodzaju działania kontrolne – mówi Monika Głazik z Urzędu Miasta Lublin. – Jeśli chodzi o nasze miasto, to w bieżącej kadencji rady komisja rewizyjna nie sprawdzała stanu wykonywania uchwał, ale przeprowadzone kontrole i ich przedmiot nie wskazywały na uchybienia w tym zakresie – zapewnia. Magda Anuszek, naczelnik Biura Rady Miasta Gdyni, dodaje, że komisja rewizyjna może dokonywać analizy wszystkich uchwał rady także podczas prac na absolutorium. Wówczas może prosić o wyjaśnienie przyczyn ich niewykonania. Informacja w tej sprawie stanowi przesłankę do sformułowania wniosku w sprawie udzielenia prezydentowi absolutorium. Dane na temat realizacji uchwał zawarte są również w raporcie o stanie miasta, zgodnie z art. 28aa ust. 2 u.s.g.
Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners, zaznacza, że do 2002 r. spór co do wykonania uchwał kierunkowych mógł stanowić przesłankę faktyczną uzasadniającą odwołanie przez radę zarządu gminy. – Obecnie pomijanie przez wójta uchwał kierunkowych rady gminy może stanowić jedną z przyczyn odmowy udzielenia mu wotum zaufania – mówi. I przypomina, że nieudzielenie go w dwóch kolejnych latach może skutkować podjęciem przez radnych uchwały o referendum w sprawie odwołania wójta. – Należy wszakże pamiętać, że negatywny wynik referendum może skutkować zakończeniem działalności rady gminy z mocy prawa przed upływem kadencji – dodaje prawnik.

Nie wszędzie praktykowane

Powodem niezbyt dużej popularności procedury „sprawdzam” jest to, że uchwały kierunkowe nie są bardzo rozpowszechnionym narzędziem. Są one bowiem aktem wyłącznie wewnętrznie obowiązującym, czyli skierowanym jedynie do wójta, a tym samym nie podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. To w konsekwencji powoduje trudność w ustaleniu ich rzeczywistej liczby. Z sondy przeprowadzonej przez DGP wśród samorządów wynika, że nie jest to rozwiązanie powszechnie stosowane w miastach i gminach. Dla przykładu w Gdańsku w bieżącej kadencji Rada Miasta nie podejmowała uchwał kierunkowych. Nie było ich też w Sopocie. W Łodzi podejmowano je sporadycznie. – Uchwały kierunkowe powstają w związku z aktualnymi potrzebami i dotyczą ogółu mieszkańców lub jakiejś grupy docelowej. Zawierają wytyczne, zalecenia lub kierunki działań dla prezydenta. Mają więc wyłącznie charakter intencyjny – mówi Jolanta Baranowska, inspektor w biurze rzecznika prasowego Urzędu Miasta Łodzi. Podobnie jest w Przemyślu, gdzie do tej pory przedstawiono tylko kilka propozycji uchwał kierunkowych. – To w naszym mieście nowość. Dlatego na razie nie mamy doświadczenia z niewykonaniem uchwał kierunkowych, podobnie jak z ewentualnymi tego konsekwencjami – mówi Agata Czereba, rzecznik prasowy przemyskiego magistratu.
Choć są miasta, gdzie uchwały kierunkowe to codzienność. Przykładem jest wspomniany już Kraków, w którym tylko w bieżącej kadencji, czyli tej przypadającej na lata 2018‒2023, według stanu na 31 marca 2020 r., Rada Miasta podjęła ok. 70 uchwał kierunkowych. W poprzedniej kadencji było to ok. 180 uchwał kierunkowych na ponad 3000 wszystkich podjętych w tym czasie. Do częstego podejmowania uchwał kierunkowych przyznaje się też Gdynia, gdzie w ostatnich latach było ich ponad 60.
Z czego to wynika? Pewną odpowiedź daje Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy w Poznaniu. Według niego, jeżeli takie uchwały są podejmowane, to w dużej części mają charakter polityczny i są efektem tego, że rada i włodarz pochodzą z przeciwnych obozów politycznych. Podobnego zdania są burmistrz Muszyny Jan Golba i ekspert Związku Miast Polskich Marek Wójcik. [opinie]

opinie

Forma praktykowana tam, gdzie nie ma współdziałania

Dr Jan Golba, burmistrz miasta i gminy uzdrowiskowej Muszyna
W naszym mieście i gminie uchwały kierunkowe nie są praktykowane. Nie ma bowiem takiej potrzeby. Władze miasta i radni bardzo dobrze się ze sobą dogadują i wspólnie decydują o kierunkach i sposobach rozwoju. Mamy zasadę, zgodnie z którą współpracujemy, a nie spieramy się. Dlatego podczas komisji w Radzie Miasta wszelkie nowe pomysły są dokładnie omawiane i do realizacji trafiają tylko te, które zyskają aprobatę wszystkich. Innych nie umieszcza się w planach inwestycji. Efekt jest taki, że sesje służą w zasadzie głosowaniu. Poza tym uznałem, że na każdej sesji będę składał dokładne sprawozdanie z działalności. To przekłada się na transparentność i przejrzystość zarządzania, co przyczynia się do lepszego współdziałania i większego zaufania. Mam jednak świadomość, że nie wszędzie obowiązuje taki schemat działania. Uchwały kierunkowe są praktykowane tam, gdzie nie ma porozumienia władz z radnymi, a ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy do samorządu wkracza polityka i następuje podział. Wtedy uchwały kierunkowe stają się formą nacisku, zobowiązania jednej strony przez drugą, jakie dokładnie działania powinna podejmować, jak powinna postępować. U nas każdy politykę uprawia prywatne, co oznacza, że nie ma ona przełożenia na pracę w samorządzie.

Gdy inna forma dialogu zawodzi

Marek Wójcik pełnomocnik zarządu ds. legislacyjnych Związku Miast Polskich
Skoro niektóre gminy stosują rozwiązanie w formie uchwał kierunkowych, to znaczy, że są one potrzebne. Są bowiem sposobem na wyrażenie opinii na temat realizowanych, ale i planowanych przedsięwzięć. Stosowanie uchwał kierunkowych wskazuje też, że inne dostępne metody dialogu nie są możliwe do zastosowania lub nie przynoszą oczekiwanego rezultatu. Przy tej okazji odżywa dyskusja, czy jednak nie warto poszerzyć palety dostępnych możliwości działania przy podejmowaniu ważnych dla jednostki samorządu terytorialnego decyzji.
Jak pokazuje praktyka, uchylanie uchwał kierunkowych ma miejsce. Często powodem tego jest ich wykraczanie poza obowiązujące przepisy, czyli regulowanie spraw będących w kompetencji organu wykonawczego. To może być po prostu próba zwrócenia uwagi na ważne z punktu widzenia mieszkańców problemy. Szczególnie że uchwały kierunkowe mogą regulować kwestie o znaczeniu strategicznym, czyli wykraczające poza obszar gminy. Wówczas taka uchwała staje się swoistym apelem.
Bywa jednak, że uchwały kierunkowe są elementem pewnej gry politycznej. To jest sygnał, że w rodzinie, czyli w danym samorządzie, źle się dzieje. W takiej sytuacji warto przyjrzeć się temu, co szwankuje, i poszukać rozwiązań problemu.

Dopuszczalny zakres

Zdaniem Grzegorza Kubalskiego, zastępcy dyrektora biura Związku Powiatów Polskich, każda gmina jest osobą prawną, w której rada pełni funkcję organu stanowiącego, podczas gdy wójt – organu wykonawczego. – Ustrojowo to zatem rada ma silniejszą pozycję, wyznaczając kierunki działania dla organu wykonawczego, a później rozliczając go z realizacji wskazanych działań. Wójt jest nie tylko organem wykonawczym gminy, lecz także samodzielnym organem administracji publicznej w tych wszystkich sprawach, w których kompetencje są przypisane jemu bezpośrednio. Dotyczy to chociażby całego obszaru związanego z wydawaniem decyzji administracyjnych – wyjaśnia ekspert.
Uchwały kierunkowe powinny odnosić się do polityk społecznych, działań strategicznych, współpracy międzygminnej. W Łodzi, jak wyjaśnia Joanna Baranowska, dotyczyły programu bezpłatnych, ciepłych i pełnowartościowych obiadów dla uczniów szkół podstawowych, korzystnych warunków dla rozwoju ruchu pieszego czy powołania rzecznika seniorów. W Przemyślu celem uchwały kierunkowej było zwrócenie uwagi na konieczność rozbudowy kilku dróg znajdujących się na terenie miasta.
30 – tyle uchwał Rady Miasta Krakowa unieważnił wojewoda małopolski w poprzedniej kadencji, czyli do końca 2018 r., w 12 przypadkach sprawy zostały skierowane do sądu, który do tej pory rację przyznaje w większości wojewodzie
Tam, gdzie podejmuje się wiele uchwał kierunkowych, ich zakres tematyczny jest dużo szerszy. Przykładem jest Kraków, gdzie dotyczą one np. standardów energetycznych w budynkach miejskich, miejskich lodowisk, parków, rozwoju sportu, profilaktyki leczenia raka piersi, tworzenia zielonych dachów, ogólnodostępnych źródełek zasilanych wodą z miejskich wodociągów, zakupów filtrów oczyszczających powietrze, przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ochrony murali, przystosowania siedzib organów dzielnic do potrzeb osób niepełnosprawnych, powołania nocnego burmistrza. Podobnie jest w Lublinie. – W naszym przypadku podjęcie uchwał kierunkowych wiązało się choćby z realizacją programu ograniczania niskiej emisji, usuwaniem azbestu, wspieraniem rodziny i rozwojem systemu pieczy zastępczej w latach 2019‒2021, budżetem obywatelskim, wieloletnim programem osłonowym „Posiłek w szkole i w domu” przyjętym na lata 2019‒2023, programem ochrony środowiska przed hałasem, wieloletnim programem gospodarowania mieszkaniowym zasobem na lata 2019‒2023 czy programem oddziaływań psychologiczno-terapeutycznych dla osób stosujących przemoc w rodzinie – wymienia Monika Głazik. Zaznacza, że powyższe przykłady uchwał kierunkowych nie wkraczają w zakres kompetencji, które z mocy ustawy należą do prezydenta miasta. Co więcej, zostało to potwierdzone przez organy nadzoru, które nie wskazywały, by podjęte w tych obszarach uchwały naruszały zasadę podziału kompetencji.
Bywa jednak, że uchwały np. wkraczają w obszar funkcjonowania wójta, który nie podlega radzie. Dotyczy to chociażby całego obszaru związanego z wydawaniem decyzji administracyjnych. Wskazuje na to sama delegacja ustawowa do wydania tego typu uchwał. – Nie mogą one sprowadzać się do nakazywania konkretnych działań, np. przeprowadzenia postępowania przetargowego w określony sposób – tłumaczy Grzegorz Kubalski. Podobnie uważa Mateusz Karciarz, zaznaczając, że „kierunki działania” narzucane przez radę gminy nie mogą być poleceniami czy też nakazami konkretnego działania. Powinny one przybrać formę wytycznych, zaleceń lub też wskazówek dla organu wykonawczego. – Rada gminy nie może np. nakazać wójtowi wydania konkretnego rozstrzygnięcia w określonej sprawie administracyjnej, przygotowania projektu studium czy planu miejscowego o określonej treści, zrealizowania konkretnej inwestycji budowlanej. Może natomiast zobowiązać go do przeprowadzenia działań zmierzających do określenia takich celów, jak prowadzenie działań edukacyjnych w konkretnej dziedzinie, np. edukacja dotycząca segregowania odpadów. Za dopuszczalne w orzecznictwie sądów administracyjnych uznano np. ustalenie kierunków działania wójta polegających na podjęciu „wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań, polegających na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV”. Mówi o tym nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1259/19 – wyjaśnia Mateusz Karciarz.
Maciej Kiełbus dodaje natomiast, że na przestrzeni lat w orzecznictwie ukształtowała się dominująca linia interpretacyjna, zgodnie z którą tego typu uchwały nie mogą dotyczyć sposobu załatwienia konkretnych spraw przez organ wykonawczy, a zwłaszcza spraw o charakterze indywidualnym rozstrzyganych przez wójta w drodze decyzji administracyjnej.
– W uchwałach tych można określać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Nie można jednak określać konkretnego sposobu wykonywania uchwał, określanie sposobu wykonywania uchwał zostało bowiem ustawowo przypisane organowi wykonawczemu – stwierdza Maciej Kiełbus.
Uchwała rady gminy o kierunkach działania wójta nie może mieć formy polecenia czy nakazu konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. – Powinna jedynie określać kierunki działania organu wykonawczego gminy w zakresie wykonywania określonego zadania publicznego, stanowiąc pewne zalecenia i wskazówki. Nie może być traktowana jako wydanie polecenia. Rada gminy może wydawać uchwały kierunkowe, w których określa jedynie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego – mówi Anna Latocha z wydziału komunikacji społecznej biura prasowego Urzędu Miasta Krakowa.

Powód do uchylenia

Uchwała wkraczająca w zakres kompetencji prezydenta lub burmistrza jest obarczona ryzykiem uchylenia jej przez wojewodę. – Dlatego należy dochowywać bardzo wielkiej staranności, aby rada zmieściła się w zakresie swoich uprawnień. Do tej pory nie zdarzyło się, by wojewoda uchylił którąś z uchwał kierunkowych w Gdyni – mówi Magda Anuszek.
Może to jednak nastąpić w ramach nadzoru prawnego wojewody nad działaniem jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy wojewoda stwierdza, że uchwała kierunkowa wykracza poza zakres uprawnień przysługujących radzie gminy. Mateusz Karciarz dodaje, że w przypadku, gdy uchwała nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego przez wojewodę, natomiast w ocenie wójta jest niezgodna z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., rozważenia wymagałaby dopuszczalność wniesienia przez wójta skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę w trybie art. 101 u.s.g. Do takiej sytuacji doszło w Częstochowie, gdzie w 2013 r. radni zobowiązali uchwałą prezydenta do stworzenia programu zdrowotnego pt. „Leczenie niepłodności metodą naprotechnologii”. – Organ nadzoru unieważnił w całości ten akt, uznając, że rada nie ma kompetencji do zobowiązania prezydenta do stworzenia konkretnie wskazanego programu – mówi Tomasz Nowak, naczelnik Biura Rady Miasta Częstochowy.
WAŻNE Uchwała kierunkowa nie może wkraczać w samodzielność wójta w zakresie kompetencji przyznanych mu przepisami prawa.
Ale to niejedyny taki przypadek. Wojewoda małopolski 2 stycznia 2020 r. unieważnił w całości uchwałę nr XXX/800/19 Rady Miasta Krakowa z 5 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla prezydenta miasta w zakresie podjęcia wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań w zakresie weryfikacji i oceny imprez oraz wydarzeń organizowanych na głównych placach miasta w celu systematycznego polepszania ich jakości. Organ nadzoru uznał, że rada wypowiedziała się w materii należącej do kompetencji włodarza, bo to do niego należy kierowanie bieżącymi sprawami gminy. Zakwestionowane zostało też to, że rada wskazała szczegółowy sposób wykonania działań przez prezydenta (miał powołać zespoły spośród m.in. pracowników Urzędu Miasta Krakowa, w tym przedstawicieli konkretnych komórek organizacyjnych urzędu). Tymczasem kierownikiem magistratu jest prezydent, to on określa jego organizację i zasady funkcjonowania.
Kilka lat wcześniej wojewoda mazowiecki stwierdził nieważność uchwały nr 759/XXVII/2012 Rady Miejskiej w Piasecznie z 21 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Zalesie Górne. Organ nadzoru uznał, że część ustaleń zmiany planu jest niezgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Piaseczno.
Co się dzieje, gdy rada nie zgadza się z decyzją organu nadzoru? Pozostaje jej jedynie ścieżka sądowa, czyli skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy ten skargę poprze lub nie, wojewodzie lub gminie przysługuje wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiej sytuacji jest uchwała w sprawie edukacji seksualnej dla uczniów powyżej 15. roku życia podjęta w Krakowie. Radni chcieli, by prezydent Krakowa stworzył program grantowy kierowany do organizacji pozarządowych. Wojewoda uchwałę unieważnił, ale po odwołaniu Rady Miasta Krakowa WSA oddalił decyzję wojewody, dając w uzasadnieniu wskazówki, jak uchwały kierunkowe powinny być tworzone (odpowiedni stopień ogólności, bez konkretnej formy realizacji). Obecnie trwa oczekiwanie na orzeczenie NSA. [ramka]
Co wynika z orzecznictwa
Skarga gminy na rozstrzygnięcie wojewody dotyczyła stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z 8 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia dla prezydenta Miasta Krakowa kierunków działania dotyczących wprowadzenia czasowego zakazu wjeżdżania do miasta samochodów ciężarowych o masie większej niż 12 ton. Sąd skargę oddalił, uznając, że uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy, czyli wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi. A tak było, gdyż uchwała nakładała na prezydenta miasta obowiązek wprowadzenia czasowego zakazu wjeżdżania do miasta aut ciężarowych.
Wyrok WSA w Krakowie z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 365/20
Skarga gminy na rozstrzygnięcie wojewody dotyczyła stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie ustalenia głównych kierunków działania burmistrza związanych z zadaniem polegającym na budowie oczyszczalni ścieków oraz rozbudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej w gminie. Sąd oddalił skargę, uznając, że rada miejska przekroczyła kompetencje wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., naruszając jednocześnie art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Sąd stwierdził, że uchwała kierunkowa wskazuje jedynie cele i priorytety działania wójta, ale nie przesądza o formach i sposobach. W art. 30 ust. 2 pkt 2 została natomiast zapisana norma, że zadaniem wójta jest wykonywanie uchwał, a to może obejmować np. wskazanie środków finansowych czy ustalenie harmonogramu realizacji. Uchwała podjęta 21 października 2019 r. nie tylko nakładała bowiem kierunek działania, lecz także wskazywała, jak burmistrz powinien się za to zadanie zabrać, precyzując, jaki cel ma zostać osiągnięty i nałożyła nawet na burmistrza konkretne obowiązki (miejsce realizacji zadania, dokonanie analizy, raportowanie). W konsekwencji zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go38/20
Sprawa dotyczyła zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody małopolskiego z 4 października 2019 r., który stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z 28 września 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla prezydenta Miasta Krakowa dotyczących prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV. W ocenie sądu podjęta uchwała mieściła się w zakresie tematyki podejmowanej w ramach zajęć nauczania szkolnego; zgodna była z zadaniami własnymi gminy i nie zawierała wiążących wytycznych dla prezydenta Miasta Krakowa. Z tych to powodów uznanie przez organ nadzoru, że podjęta uchwała rażąco naruszyła prawo, było bezzasadne. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie został naruszony art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 91 powołanej ustawy.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Powszechnie więc przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że rada miasta ma prawo stanowić w formie uchwały o kierunkach działania organu wykonawczego, ale uchwała ta nie może zawierać poleceń dotyczących konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15).
Wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1259/19
Sprawa dotyczyła skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody małopolskiego nr WN.II.4131.1.29.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych. Sąd wskazał, że na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań prezydenta miasta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady. Przepis ten jasno określa organ, którego kompetencją jest podejmowanie decyzji, przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały. Tymczasem zakwestionowany przez wojewodę akt nie pozostawiał wątpliwości, że na prezydenta miasta został nałożony konkretny obowiązek polegający na ustanowieniu funkcji asystenta rodziny. Ponadto zostały też określone kompetencje tego podmiotu oraz sposób jego działania. Mając powyższe na uwadze, WSA w Krakowie oddalił skargę.©℗
Wyrok WSA w Krakowie 28 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1012/19

Ile czasu

Jeśli chodzi o czas wykonywania uchwał, to upoważnienie ustawowe z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie określa terminu, w jakim organ wykonawczy powinien zastosować się do wyznaczonych mu „kierunków działań”. Określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy należy zakwalifikować jako jedną z podstawowych kompetencji i jednocześnie obowiązek wójta. Jest to zatem autonomiczna sfera działalności włodarza, a co za tym idzie, czas realizacji i wdrożenia uchwał rady, niezależnie od ich charakteru i treści, pozostaje wyłączną kompetencją organu wykonawczego, który podejmuje stosowne działania w ramach przyznanej mu w tym zakresie swobody. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy bowiem w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy.
Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta należy podejmowanie decyzji, przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady.
Jak zaznacza Grzegorz Kubalski, termin podjęcia działań koniecznych do realizacji uchwały kierunkowej zależy też od jej charakteru. Zwykle jednak są to działania długofalowe, których horyzont czasowy obejmuje kilka czy kilkanaście miesięcy. – Czas realizacji uchwał kierunkowych zwykle jest określony w poszczególnych uchwałach i może to być rok, kilka, a nawet kilkanaście lat – przyznaje Monika Głazik z Urzędu Miasta Lublina. Z kolei Magda Anuszek z Gdyni zaznacza, że część uchwał kierunkowych ma już w tytule zakreślony terminus ante quem (moment przyjęty za koniec pewnego okresu, późniejszy z dwóch granicznych punktów w czasie – red.). Chodzi tu zwłaszcza o programy uchwalane na kilka kolejnych lat. Część uchwał nie zawiera takich wskazań. Dodaje też, że działania nie są podejmowane z zasady jedynie wtedy, gdy uniemożliwiają to jakieś obiektywne okoliczności, np. nie udaje się wynegocjować treści porozumienia międzygminnego czy dokonać zakupu działki gruntu niezbędnej do realizacji jakiegoś przedsięwzięcia. – Radni zadają wówczas prezydentowi pytania dotyczące danej uchwały, również w formie interpelacji, i uzyskują odpowiedź albo od razu ustną, albo pisemną w ciągu dwóch tygodni – wyjaśnia Magda Anuszek.
Nie oznacza to jednak, że rada gminy nie ma możliwości reagowania na niestosowanie się wójta do podjętej przez nią uchwały. Mechanizmem kontrolnym jest chociażby udzielane corocznie wójtowi – w konsekwencji przedstawionego raportu o stanie gminy – wotum zaufania. – Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje bowiem innych sankcji wobec wójta za niewykonanie uchwał kierunkowych rady gminy – zaznacza Maciej Kiełbus. Choć prawnicy zwracają uwagę na jeszcze jedną sankcję – odpowiedzialność polityczną przed mieszkańcami.
Podstawa prawna
• art. 18 ust. 2 pkt 2, z art. 28aa ust. 2, art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713)