Subskrybuj nas na Youtube
Zaczyna się długa i spektakularna wojna o samorząd terytorialny. Podział województwa mazowieckiego i ograniczenie samodzielności samorządów mogą być tylko początkiem.
/>
W czasie kampanii Rafał Trzaskowski straszył, że jeśli Andrzej Duda znowu wygra wybory, PiS nie cofnie się przed niczym, by samorządy zniszczyć. – Będzie robił wszystko, aby sprowadzić je do roli podrzędnej, żeby drenować ich budżety i temu musi być po prostu postawiona tama – ostrzegał kandydat Koalicji Obywatelskiej w TOK FM. Jego ugrupowanie zaczyna więc się zbroić. Oddziałem pomocniczym ma być ruch obywatelsko-samorządowy, który Trzaskowski buduje równolegle do struktur partyjnych (tymi zawiaduje Borys Budka). Zaciąg ma być szeroki – nie trzeba będzie nawet przyjmować legitymacji partyjnej PO. Konkurencją dla ruchu prezydenta Warszawy może być formująca się w tle armia Szymona Hołowni, czyli ruch Polska 2050, choć oba łączy sprzeciw wobec centralistycznych zapędów obecnej władzy.
PiS, poobijany, ale jednak zwycięski, zagwarantował sobie trzy lata względnie spokojnych rządów. A to oznacza szansę forsowania głębokich reform, które mogą stać się zarzewiem nowych konfliktów. Zwłaszcza jeśli swoim zwyczajem ugrupowanie Kaczyńskiego będzie działać z zaskoczenia. W partii rządzącej wciąż panuje silny resentyment wobec lokalnych włodarzy w związku z rolą, jaką odegrali w storpedowaniu majowego terminu wyborów. – Nieprzekazanie spisów wyborców, mimo wyraźnego polecenia premiera wydanego Poczcie Polskiej, to nic innego jak wypowiedzenie posłuszeństwa państwu. Wszystkimi samorządowcami, którzy tych spisów nie wydali, powinna się teraz zająć prokuratura – mówi nam osoba z otoczenia Mateusza Morawieckiego.
Potwierdził to w zeszłą niedzielę na antenie Polskiego Radia Jarosław Kaczyński, oskarżając lokalnych włodarzy – zwłaszcza tych z wielkich miast – o to, że utrudnili przeprowadzenie głosowania w konstytucyjnym terminie (na 75 dni przed końcem kadencji głowy państwa). – To nie zostało dotrzymane na skutek działań, które według mnie powinny podlegać ocenie prawno-karnej, bo były w oczywisty sposób przekroczeniem uprawnień i skądinąd godziły bezpośrednio w konstytucję – ocenił prezes PiS. Atmosferę napięcia jeszcze bardziej podkręcają inni politycy Zjednoczonej Prawicy. „Na nic jęki III RP – dotrzymamy słowa: NIE dla Green Deal, repolonizacja mediów, reprywatyzacja, reforma wymiaru sprawiedliwości i samorządu terytorialnego – czas na rozbicie wielkomiejskich księstewek PO!” – grzmiał na Twitterze dzień po wyborach wiceminister aktywów państwowych Janusz Kowalski z Solidarnej Polski Zbigniewa Ziobry.
Profesor Rafał Chwedoruk, politolog z UW, nie ma wątpliwości: niebawem dojdzie do otwartej wojny. – Tu nie chodzi o kolejną kampanię czy wpływ na ten lub inny region, tylko o kwestie fundamentalne. Mam na myśli takie sprawy, jak zorganizowanie samorządu, balans między nim a państwem, kto i jakie ma uprawnienia i jak silną społeczną legitymację – uważa ekspert.
Dostępny arsenał
Nic więc dziwnego, że samorządowcy z dużych miast z niepokojem patrzą w przyszłość. – Do wojny faktycznie może zaraz dojść, dlatego w kampanii popierałem Rafała Trzaskowskiego, by mieć pewien wentyl bezpieczeństwa. Mimo krótkiego stażu na szczeblu lokalnym Trzaskowski zdążył już ten samorząd poczuć, w przeciwieństwie do Andrzeja Dudy, który takich doświadczeń po prostu nie ma – mówi Tadeusz Truskolaski, prezydent Białegostoku, popierany przez PO. – Konsekwencją wojny o samorządy może być osłabianie finansowe władz lokalnych, jednoczesne zrzucanie na nie odpowiedzialności za słabsze wykonywanie usług publicznych – np. w sferze oświaty – oraz zaprzęgnięcie do tego propagandy rządowych mediów. W dalszej perspektywie może się to skończyć instalowaniem komisarzy w niektórych samorządach, które będą w finansowych tarapatach – przestrzega Truskolaski.
Wtóruje mu prezydent Lublina Krzysztof Żuk z PO. – Proces centralizacji dokonuje się od dłuższego czasu. To jest fatalne w skutkach. Na przykład stworzenie Wód Polskich nie spowodowało, że problemy z gospodarką wodną zniknęły. Pieniędzy brakowało wcześniej, a dziś po prostu brakuje ich gdzie indziej – zaznacza polityk. Zwraca też uwagę na osłabianą od wielu lat samodzielność finansową samorządów (nie tylko przez obecną administrację). – Dlatego kluczową kwestią jest utrzymanie obecnego udziału dochodów własnych samorządów. Mają one dla nas kapitalne znaczenie pod kątem inwestycji. Premier Morawiecki niedawno mówił o pozyskaniu 125 mld euro z UE w formie dotacji na inwestycje w latach 2021–2027. Jeśli dalej będzie się osłabiać naszą samodzielność finansową, nie będziemy w stanie realizować inwestycji w dotychczasowej skali – dodaje Żuk.
Marek Sawicki z PSL przekonuje, że dla Jarosława Kaczyńskiego państwo centralnie sterowane to ideał. – Samorządy da się w prosty sposób podporządkować. Po pierwsze, można to zrobić batem w postaci regionalnych izb obrachunkowych wyposażonych w większe kompetencje. A po drugie – zmniejszeniem środków bezpośrednio pozyskiwanych przez samorządy w formie odpisów podatkowych na rzecz celowych funduszy, które będą ulokowane w kancelarii premiera lub jakimś resorcie. Wówczas pieniądze dostaną tylko ci, którzy zobowiążą się do współdziałania z jedynie słuszną Zjednoczoną Prawicą i Jarosławem Kaczyńskim lub już się na tym polu wykazali – twierdzi Sawicki.
Wyżsi i bogatsi kontra niżsi i biedniejsi
Politycy obozu władzy zapewniają, że obawy opozycji są bezpodstawne. – Mamy dużo ważniejszych sprawy niż tworzenie problemów z samorządami – ucina Krzysztof Sobolewski, szef komitetu wykonawczego PiS. Paweł Szefernaker, wiceszef MSWiA i rządowy pełnomocnik ds. współpracy z samorządami, przekonuje, że kandydat KO Rafał Trzaskowski mijał się z prawdą, kiedy straszył, że zostaną one zaorane. – Gwarantuję, że zdecydowana większość argumentów z kampanii jest nieprawdziwa, a zwłaszcza kłamstwo, że PiS planuje likwidację powiatów. Nie ma w tej chwili takich planów – deklaruje Szefernaker.
Jednak pierwsza ważna bitwa między centralną a samorządami właśnie się rozpoczyna. Dotyczy ona podziału administracyjnego Mazowsza na województwo warszawskie (stolica i sąsiadujące z nią powiaty) i województwo mazowieckie (tzw. obwarzanek). – Różne pomysły na samorząd są dyskutowane, ale mało które mają na dziś charakter wiążący. Podział województwa mazowieckiego to rzeczywiście jeden z ważniejszych projektów, który jest na tapecie – przyznaje nam osoba z rządu. Jak pisaliśmy w czwartkowym wydaniu DGP, PiS nieoczekiwanie zamierza przyspieszyć z tą operacją. Być może już w listopadzie odbędą się wybory do sejmików dwóch nowo powstałych jednostek.
Łatwo nie będzie, bo Mazowsze to bastion ludowców, którzy zamierzają walczyć o swoje terytorium do upadłego. – Jeśli PiS wydaje się, że można zniszczyć dobrze prosperujące województwo i doprowadzić do wyborów, to my na to nie pozwolimy i będziemy go bronić, nawet w formie przeprowadzenia referendum na terenie województwa z inicjatywy samorządów z tego regionu. Jeśli zajdzie taka potrzeba, złożymy skargę to Trybunału Konstytucyjnego, przeanalizujemy z prawnikami także to, czy można przeprowadzić takie podziały i wybory w trakcie kadencji – zapowiedział na łamach DGP marszałek województwa Adam Struzik z PSL.
Zdaniem jego partyjnego kolegi z Sejmu Marka Sawickiego PiS może pokawałkować województwo zgodnie z podziałem statystycznym regionu, dokonanym w 2018 r., aby zapobiec zmniejszeniu dopływu funduszy unijnych (oznacza to, że UE traktuje Mazowsze jako dwie odrębne jednostki statystyczne). – Żadnego zagrożenia w ciągłości korzystania ze środków unijnych nie będzie. Tak więc wszystko jest możliwe i musimy to brać pod uwagę. Natomiast nie sądzę, by miało się to odbywać z udziałem PSL – dodaje Sawicki.
Takie manewry otwierają pole do spekulacji, czy za podziałem Mazowsza pójdą kolejne zmiany na mapie Polski. Ważny polityk PiS w rozmowie z DGP zarzeka się, że nie. – Nie chcemy otwierać puszki Pandory. Zaraz odezwą się ci, którym marzy się jeszcze województwo środkowopomorskie, częstochowskie, a potem następne. Przeprowadźmy jedną operację raz, a dobrze – mówi polityk. Zapewnia też, że doniesienia o powrocie do 49 województw są wyssane z palca.
Zdaniem prof. Rafała Chwedoruka kwestia podziału administracyjnego kraju jest szczególnie ważna, bo dotyka coraz większych różnic w poziomie rozwoju poszczególnych obszarów. – W erze globalizacji nasilił się konflikt między zamożniejszymi regionami, które nie chcą się swoim bogactwem dzielić z resztą państwa, a tymi biedniejszymi. Problem ten dotyczy także nas, bo poprzedni rząd PO-PSL utrwalał model polaryzacyjno-dyfuzyjny, w którym motorem napędowym całych regionów miały być duże miasta. PiS mówi zaś o konieczności zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem interesów peryferii. Co generuje napięcia terytorialne. Mamy dziś duże i bardzo bogate województwa jak Mazowsze czy Śląsk, które siłą rzeczy stają się ważnymi podmiotami politycznymi. Może to stać się podstawą pewnych korekt podziału administracyjnego – tłumaczy prof. Chwedoruk. I zaznacza, że działania PiS mogą być ukierunkowane na sprzyjanie samorządom mniej zamożnym oraz niższych szczebli. Niewykluczone, że kosztem wielkich miast i szczebli wojewódzkich.
Porachunki księgowe
Paweł Szefernaker nie pozostawia też wątpliwości, że sprawą, która wymaga nowego uregulowania, jest kwestia kompetencji regionalnych izb obrachunkowych względem lokalnych organów. – Świat się zmienia, samorządy funkcjonują inaczej niż 20 lat temu, a ustawa nie została zmieniona. Dlatego uważam, że to powinien być jeden z punktów agendy w najbliższym czasie – mówi wiceminister.
Najprawdopodobniej oznaczałoby to powrót do prac nad zawetowaną przez Andrzeja Dudę w 2017 r. ustawą o regionalnych izbach obrachunkowych (RIO). To jednostki państwowe, które kontrolują i nadzorują gospodarkę finansową wszystkich samorządów w kraju. – Ustawa w wersji, w jakiej wyszła od Rady Ministrów, miała pozytywną opinię Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. To parlament niepotrzebnie ją podkręcił, co ostatecznie doprowadziło do prezydenckiego weta – mówi nam polityk Zjednoczonej Prawicy.
Andrzej Duda zakwestionował m.in. wprowadzoną w ustawie możliwość natychmiastowego odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, rozwiązania zarządu powiatu lub województwa bądź zawieszenia poszczególnych jednostek (np. rady gminy) w przypadku negatywnej opinii RIO dotyczącej programu postępowania naprawczego (obecnie taka opinia skutkuje tym, że budżet ustala regionalna izba obrachunkowa, a nie samodzielnie samorząd). Pałac Prezydencki uznał, że taka zmiana stanowi nadmierną ingerencję w autonomię jednostek samorządu terytorialnego.
Wzmocnienia RIO chcą zwłaszcza ziobryści, znani z polityki twardego kursu. – Lech Kaczyński miał pomysł systemowej zmiany, która polegałaby na połączeniu RIO, będących dziś fikcją, z Najwyższą Izbą Kontroli. To w mojej ocenie racjonalna koncepcja. Obecnie finanse samorządów są badane pod kątem księgowym, a nie celowościowym. Mamy sytuację, w której byli samorządowcy kontrolują obecnych samorządowców – mówi Janusz Kowalski z Solidarnej Polski, w przeszłości radny Opola. Opowiada się też za zwiększeniem nadzoru nad spółkami komunalnymi i przyjęciem regulacji „zapobiegających prywatyzacji naturalnych monopoli, czyli wodociągów i elektrociepłowni”.
Kasa dostępna w centrali
Sposobem na osłabienie samorządów może być też wzmocnienie nadzoru nad tymi źródłami i sposobem dystrybucji pieniędzy między poszczególnymi jednostkami. PiS od dłuższego czasu tworzy bowiem alternatywny system finansowania lokalnych przedsięwzięć i trzyma nad nim pieczę. Zamiast więc spełnić podstawowy postulat samorządów i podnieść ich udział we wpływach z PIT i CIT (a może nawet podzielić się wpływami z VAT) – dzięki czemu wzrosłaby ich pula dochodów własnych – władza woli tworzyć kolejne zarządzane centralnie fundusze. PiS ustanowił już np. Fundusz Rozwoju Przewozów Autobusowych i Fundusz Dróg Samorządowych, a teraz uruchamia właśnie Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (RFIL).
Jak przyznała nam niedawno w wywiadzie wicepremier i minister rozwoju Jadwiga Emilewicz, RFIL ma dać pewność, że władze lokalne nie przejedzą przekazanych im funduszy, np. na pensje. – Oczywiście nie jest to bezzasadne, ale skoro teraz wychodzimy z kryzysu, to priorytety są inne. Pieniądze mają być na inwestycje i to jedyne kryterium, samorząd sam zdecyduje o tym, co chce wybudować. Nie ma tu żadnej uznaniowości z naszej strony – zastrzegła wicepremier.
Tendencję do centralizowania źródeł finansowania samorządów potwierdza dr hab. Dawid Sześciło, kierownik zakładu nauki administracji na Wydziale Prawa i Administracji UW. „Zamiast finansowego i kompetencyjnego wzmacniania samorządów władza tworzy centralne fundusze zarządzane przez administrację rządową, które z pominięciem samorządów wspierają inicjatywy czy instytucje lokalne” – stwierdza w analizie „Centrum – samorząd. Bilans po trzydziestu latach od odrodzenia się samorządu i pięciu latach nowego centralizmu” przygotowanej dla Fundacji Batorego.
Rząd ustanawiając takie wyspecjalizowane „kieszenie”, przy okazji przemyca dość kontrowersyjne rozwiązania. W przypadku Funduszu Dróg Samorządowych (FDS) przewidziano np. daleko idące uprawnienia premiera. Może on usuwać samorządowe projekty z ostatecznej listy (te dopiero zgłoszone i te, które przeszły nabór), a nawet dopisywać swoje propozycje. W efekcie FDS, choć ma większy potencjał na odnowę pejzażu dróg lokalnych niż słynny program „schetynówek” (choćby z racji planowanego budżetu – 36 mld zł w ciągu 10 lat), uchodzi za jeden z bardziej nietransparentnych instrumentów finansowych państwa. Sześciło powołuje się na wstępne badania prof. Pawła Swianiewicza (opublikowane przez miesięcznik „Wspólnota”), który stawia tezę, że fundusz może stać się „narzędziem wynagradzania samorządów lojalnych wobec władzy i karania tych, gdzie rządzi opozycja”. „Kiedy się przejrzy dane dla dziesięciu województw z pierwszego i drugiego rozdania FDS (kwiecień i sierpień 2019 roku), można stwierdzić, że zarówno na poziomie gmin, jak i powiatów mediana dotacji otrzymywanych przez samorządy rządzone przez PiS jest znacząco wyższa niż w przypadku samorządów, gdzie dominuje opozycja lub lokalne komitety niezwiązane bezpośrednio z ugrupowaniami z krajowej sceny politycznej” – podaje Sześciło.
Podobnie może być z Rządowym Funduszem Inwestycji Lokalnych. Z jednej strony niespodziewanie zwiększono jego pulę z 6 mld zł do 12 mld zł, co wygląda jak gest dobrej woli wobec władz lokalnych – nawet jeśli dość zaskakujący. Z drugiej strony dodatkowe pieniądze mają stanowić osobną kasę, którą między gminy i powiaty rozdzieli premier na podstawie rekomendacji specjalnej komisji. W jej skład wejdzie trzech przedstawicieli szefa Rady Ministrów i po dwóch urzędników Ministerstwa Rozwoju, Ministerstwa Finansów oraz Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. Choć w rządzie słyszymy, że system będzie „w pełni transparentny”, samorządowcy takiej pewności nie mają, pomni doświadczeń z FDS. Znów pojawiają się głosy, że będzie to kolejny fundusz wzmacniający centralizację państwa, a nie pomagający samorządom w rozwoju.
Samorządy przetrwały już niejeden systemowy wstrząs ‒ m.in. reformę gabinetu Jerzego Buzka z lat 1998‒1999, która ustanowiła powiaty i zredukowała liczbę województw z 49 do 16; wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w 2002 r. (czego efekty krytykuje współautor polskiej samorządności Jerzy Stępień) czy zasady dwukadencyjności (wraz z wydłużeniem kadencji z czterech do pięciu lat) za rządów PiS. Najpewniej lokalni włodarze przetrwają również zawirowania, które dopiero przed nimi. Pytanie tylko, czy po kolejnej burzy decydenci nie dojdą w końcu do groźnego wniosku, że samorząd właściwie nie jest nam już do niczego potrzebny.
PiS mówi o konieczności zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem interesów peryferii. Co generuje napięcia terytorialne. Mamy dziś duże i bardzo bogate województwa jak Mazowsze czy Śląsk, które siłą rzeczy stają się ważnymi podmiotami politycznymi. Może to stać się podstawą pewnych korekt podziału administracyjnego – tłumaczy prof. Chwedoruk