Subskrybuj nas na Youtube
Choć organy uchwałodawcze jednostek samorządu mają znaczną swobodę w kształtowaniu lokalnych norm, to nie jest ona bezwzględna. Nie wolno przyjmować rozwiązań, które stoją w sprzeczności z normami konstytucyjnymi. Wynika tak z kilku orzeczeń sądów oraz opinii ekspertów.
Dr Marcin Górski: Jeżeli sąd administracyjny uznał, że nie mamy w ogóle do czynienia z prawem, to uchwała nie może być traktowana jako źródło jakiegokolwiek zobowiązania prawnego dla kogokolwiek, w tym dla organu wykonawczego.
Gdy ponad rok temu pierwsze samorządy zaczęły podejmować uchwały lub stanowiska o strefach wolnych od LGBT, wiadomo było, że spór, czy zrobiły to zgodnie z uprawnieniami, przeniesie się do sądów administracyjnych. Taka światopoglądowa działalność uchwałodawcza rad wzbudziła bowiem daleko idące zastrzeżenia wielu prawników, a także rzecznika praw obywatelskich. W kilkunastu przypadkach zaskarżył on uchwały do wojewódzkich sądów administracyjnych. I dziś mamy pierwsze rozstrzygnięcia. Nie są one jednak jednorodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod koniec czerwca skargę RPO na uchwałę Rady Gminy Lipinki odrzucił. Dzień później analogiczne rozstrzygnięcie zapadło w sprawie skargi na uchwałę Rady Powiatu Tarnowskiego. Co jednak istotne, sprawy uchwał w ogóle nie były analizowane merytorycznie. Sąd uznał bowiem, że nie zostały podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, a tym samym nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Mówiąc prościej: to, co RPO zaskarżył, w ocenie sądu nie miało przymiotu prawa, a jedynie pewnej deklaracji. A zadaniem sądów – jak podkreślił WSA w Krakowie – nie jest ocenianie deklaracji jednostek samorządu terytorialnego.
Rzecznik z tą interpretacją się nie zgadza. Uważa, że sądy powinny dać jasny wyraz temu, że gminy i powiaty nie mogą przyjmować uchwał sprowadzających się do dehumanizowania części obywateli. Najprawdopodobniej więc niekorzystne rozstrzygnięcia zostaną zaskarżone w trybie kasacyjnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co to oznacza w praktyce? Przede wszystkim że sprawa jeszcze nie jest przesądzona, bo orzeczenia nie są prawomocne. Gdyby jednak NSA powielił stanowisko WSA w Krakowie, to dojdzie do niecodziennej sytuacji. W obrocie prawnym będą bowiem uchwały, które – zdaniem samego sądu administracyjnego – nie mają jakiegokolwiek znaczenia. To znaczy nikogo do niczego nie przymuszają ani do niczego nikogo nie uprawniają. Ich rola będzie niewiele znaczącym wyrazem pewnego osobistego przekonania większości radnych.
Fragment uchwały Rady Gminy Lipinki z 12 kwietnia 2019 r. w sprawie podjęcia deklaracji „Gmina Lipinki wolna od ideologii LGBT”
Radykałowie dążący do rewolucji kulturowej w Polsce atakują wolność słowa, niewinność dzieci, autorytet rodziny i szkoły oraz swobodę przedsiębiorców (...)
1. Nie zgodzimy się na sprzeczne z prawem instalowanie funkcjonariuszy politycznej poprawności w szkołach (tzw. „latarników”). Będziemy strzegli prawa do wychowania dzieci zgodnego z przekonaniami rodziców!
2. Zrobimy wszystko, aby do szkół nie mieli wstępu gorszyciele zainteresowani wczesną seksualizacją polskich dzieci w myśl tzw. standardów Światowej Organizacji Zdrowia (WHO). Będziemy chronili uczniów, dbając o to, aby rodzice z pomocą wychowawców mogli odpowiedzialnie przekazać im piękno ludzkiej miłości!
3. Nie pozwolimy wywierać administracyjnej presji na rzecz stosowania poprawności politycznej (słusznie zwanej niekiedy po prostu homopropagandą) w wybranych zawodach. Będziemy chronili m.in. nauczycieli i przedsiębiorców przed narzucaniem im nieprofesjonalnych kryteriów działania np. w pracy wychowawczej, przy doborze pracowników czy kontrahentów!
W ostatnich dniach sprawa się skomplikowała, bo dwa inne sądy administracyjne nie tylko skargi RPO rozpatrzyły, lecz także się do nich przychyliły. WSA w Gliwicach 14 lipca stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Istebna o powstrzymaniu „ideologii LGBT”, uznając, że jest ona aktem z zakresu administracji publicznej i podlega w związku z tym kontroli sądu administracyjnego. Poza tym ma charakter władczy. Z tym że ta konkretna uchwała została wydana bez właściwej podstawy prawnej (bo taka, zdaniem sądu, dla tego typu aktów prawnych nie istnieje) oraz z przekroczeniem kompetencji rady gminy. Sąd uznał, że uchwała jest wymierzona w osoby LGBT i ma dla nich skutek dyskryminujący poprzez wykluczenie ze wspólnoty samorządowej. Zwrócił też uwagę i uwzględnił społeczne skutki uchwały – podkreślił, że „krzywdzi osoby LGBT i wzmacnia ich poczucie zagrożenia”. Dzień później, 15 lipca 2020 r., radomska delegatura WSA w Warszawie z analogicznych powodów jak gliwicki sąd uwzględniła skargę RPO na uchwałę Rady Gminy Klwów.
To zaś w praktyce oznacza, że jeśli tylko wyroki sądów ostaną się w kontroli kasacyjnej (o ile zostaną zaskarżone), to kontrowersyjnych uchwał jakby nigdy nie było. Do czasu zajęcia się sprawą przez NSA są zaś w swoistego rodzaju zawieszeniu. Przy czym – o czym dalej – nie jest tak, że stwierdzenie nieważności uchwał całkowicie je wymazuje z obiegu prawnego. Obywatele, którzy zechcą pozwać jednostki samorządu terytorialnego o naruszenie dóbr osobistych, nadal będą mogli powoływać się na to, że takie akty prawa miejscowego zostały kiedyś przyjęte.
Niedoskonałe rozstrzygnięcia
Prawnikom, z którymi rozmawialiśmy, znacznie bliżej do poglądów sądów gliwickiego i warszawskiego niż krakowskiego. Przy czym zaznaczają, że zapoznanie się z samym rozstrzygnięciem krakowskiego WSA może być mylące. Jakkolwiek bowiem RPO przegrał przed nim sprawy, to trudno uznać, ażeby jednostki samorządu terytorialnego wygrały. Sąd bowiem de facto uznał, że to, co zostało przyjęte, trudno nawet uznać za uchwały. – Warto zastanowić się nad konsekwencjami postanowienia WSA w Krakowie. O ile stwierdzenie nieważności uchwał przez sądy gliwicki i warszawski nie budzi wątpliwości co do konsekwencji prawnych wydanych wyroków (uchwała przestaje obowiązywać ze skutkiem ex tunc – tzn. jakby nigdy nie została podjęta), o tyle pozostawienie w obrocie prawnym aktów prawa miejscowego o charakterze niewiążącym budzi praktyczne wątpliwości – zauważa Justyna Kyć, radca prawny, menedżer działu prawnego w Russell Bedford Dmowski i Wspólnicy. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są przecież akty prawa miejscowego, z tym że obowiązują one wyłącznie na obszarze działania organów, które je ustanowiły. – Powstaje zatem pytanie, jak niewiążąca deklaracja poglądów, wydana bez niezbędnej podstawy prawnej, może być źródłem prawa? – zastanawia się mec. Kyć. I zauważa, że w polskim prawie nie ma legalnej definicji pojęcia „ideologia LGBT” i nie jest ono także zdefiniowane w uchwałach, które oceniał krakowski sąd. Nie wiadomo zatem nawet, od czego wójt Lipinek miałby mieszkańców swej gminy uwalniać. – Mamy do czynienia z trudną do zaakceptowania oraz trudną dla wielu osób do zrozumienia sytuacją, w której w przypadku Lipinek i powiatu tarnowskiego nie zostało jednoznacznie stwierdzone, że uchwały są niezgodne z prawem, a jednocześnie nie zostało przesądzone, że są z prawem zgodne – wyjaśnia Justyna Kyć.
Jednoznacznie negatywnie rozstrzygnięcia krakowskiego sądu ocenia dr Marcin Górski. Uważa on, że sąd zgubił istotę tego, czym jest prawo oraz jaka jest rola sądu w systemie. Zdaniem Górskiego jakkolwiek sędziowie oczywiście muszą się poruszać w pewnych proceduralnych ramach, to nigdy nie powinni zapominać, że w stosowaniu prawa chodzi nie tylko o „rules”, lecz także „principles”. [wywiad]
Stanowisko krakowskiego WSA rozczarowuje
dr Marcin Górski adiunkt w Katedrze Europejskiego Prawa Konstytucyjnego UŁ, członek Komisji Praw Człowieka Krajowej Rady Radców Prawnych
fot. Mat. prasowe
W ostatnich tygodniach pojawiło się kilka orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczących tzw. stref wolnych od LGBT. I jakkolwiek wyroki gliwickiego i radomskiego WSA są zrozumiałe, to postanowienia krakowskiego sądu mniej. Dlaczego sąd odrzucił skargi rzecznika praw obywatelskich?
Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne jest kontrolą pod względem zgodności z prawem. Polega więc ona na porównaniu normy badanej ze wzorcem normatywnym i orzeczeniu w przedmiocie zgodności. Jeżeli zatem sąd administracyjny uznał, że nie mamy tu w ogóle do czynienia z prawem, to uchwała nie może być traktowana jako źródło jakiegokolwiek zobowiązania prawnego dla kogokolwiek, w tym dla organu wykonawczego. Pocieszające jest więc to, że w procesie operacjonalizacji prawa organy je stosujące mogą i powinny treść tych uchwał zignorować. Osobną kwestią jest próba oceny prawidłowości rozumowania sądu. Sąd uznał, że zaskarżone akty „niewątpliwie nie stanowiły aktów prawa miejscowego” ani też aktów podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz stanowiły „deklaracje o charakterze ideowym i światopoglądowym”.
I słusznie tak uznał?
Stanowisko sądu rozczarowuje z kilku powodów, które trzeba by szerzej omawiać, ale nie ma tu na to miejsca. Przede wszystkim zastanawia płytkość analizy. Budzi zdziwienie, że w sprawach dotyczących uchwał rad gminy wyrażających „deklarację ideową” odnoszącą się do wykonywania nieopublikowanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, sądy administracyjne nie wahały się stwierdzić, iż „w sytuacji, w której adresatem stanowiska (organu stanowiącego) są inne organy stosujące prawo, to nie sposób mówić jedynie o zajęciu przez (organ stanowiący) niewiążącego stanowiska” (zob. wyrok WSA w Łodzi z 24 sierpnia 2016 r., sygn. III SA/Łd 555/16), podczas gdy w sprawie uchwał dehumanizujących osoby LGBT nie podzieliły tego stanowiska, mimo takich sformułowań w tekstach zaskarżonych uchwał, jak np. „zrobimy wszystko, aby do szkół nie mieli wstępu gorszyciele”.
Rolą sądów jest stosowanie prawa, ale nie chodzi tylko o Dworkinowskie „rules” (przepisy), lecz także „principles” (zasady). Innymi słowy, stosujemy prawo jako całość, a nie poszczególne przepisy w izolacji od innych norm systemu prawa. Bez „principles” (zasad) system prawa ulega teratomizacji (spotwornieniu) i przestaje realizować swoje cele zasadnicze, które wiążą się z ochroną ładu społecznego. Mamy wtedy luźny zbiór przepisów, ale nie mamy mocnego kręgosłupa zasad, obudowanych tylko przepisami. Interpretowanie przepisów definiujących zakres właściwości rzeczowej sądu w sposób pozwalający na uchylenie się od ochrony „principles” (czyli uznanie skargi za niedopuszczalną w taki sposób, jak uczynił to WSA w Krakowie) nie wydaje się właściwą drogą. Jest to droga wiodąca na manowce prawniczego permisywizmu, czyli przyzwalania na nadużycia wartości konstytucyjnych, które powinny przenikać cały system prawa, a ten otwiera drogę do społecznego nihilizmu, czyli życia bez zasad. Nie sposób nie przywołać w tym miejscu myśli Gustava Radbrucha, który napisał, że „pozytywizm utożsamiający ustawę z prawem jest współwinny udziału niemieckiej nauki prawa w tworzeniu stanu prawnego lat narodowego socjalizmu”. Te mocne słowa wypowiedział Radbruch w reakcji na tłumaczenia niektórych niemieckich prawników, że przecież w czasie hitlerowskiej grozy stosowali oni przepisy, więc nie można uznać, że aprobowali bezprawie. Formuła Radbrucha powinna być przywoływana zawsze wtedy, kiedy przedstawia się stanowisko radykalnie formalistyczne, aby tworzyć w ten sposób mur oporu wobec „prawa” burzącego ład społeczny. Oczywiście nie jest to uwaga bezpośrednio pod adresem sądu, którego stanowisko możemy ocenić co najwyżej jako nadmiernie formalistyczne, lecz szersza refleksja nad sposobem wykładni i stosowania prawa w Polsce.
W uzasadnieniach postanowień sąd zwraca uwagę, że skoro zaskarżone uchwały „nie stanowią realizacji zadania publicznego przypisanego temu organowi samorządu terytorialnego w drodze ustawy”, to wymykają się kontroli sprawowanej przez sąd. To właściwa koncepcja?
Jest to zastanawiające w kontekście art. 7 Konstytucji RP. Czy takie stanowisko w ocenie sądu oznacza, że nie będzie on stwierdzał nieważności żadnego aktu, który spełnia dwa warunki: jest poza granicami zadań danego organu władzy publicznej i zarazem jest tak skonstruowany, że pozoruje indyferencję wobec sfery wolności i obowiązków jednostek? I kolejne pytanie – czy gdyby te uchwały zawierały „deklarację ideową” ochrony jednostki samorządu terytorialnego przed grupami w społeczeństwie większościowymi, czy też posłużyły się kryterium rasowym, to również stanowisko sądu byłoby takie samo? I czy sąd w tej sytuacji nie dostrzega obumierania swojej konstytucyjnej funkcji (przydatności)?
Nie wszystko dozwolone
Samorządowcy, których poprosiliśmy o opinię, uważają, że sprawa stref wolnych od LGBT doskonale pokazuje, że niezależnie od litery prawa oraz rozstrzygnięć sądowych są sprawy, którymi jednostki samorządu terytorialnego najzwyczajniej w świecie nie powinny się zajmować. – Przed przygotowaniem projektów uchwał warto się zastanowić, do czego został powołany samorząd i czy przedmiot rozpatrywania mieści się w jego zadaniach lub kompetencjach danego ciała uchwałodawczego, a później wykonawczego – zastrzega Piotr Babicki, starosta powiatu starachowickiego. Jego zdaniem, gdy mówimy o uchwałach dotyczących LGBT, nie można zapominać o art. 25 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącym, że „władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym”. – Samorząd zatem nie powinien ingerować w tego typu kwestie. Większej różnicy nie robi tu charakter sprawy. Jednakowo dotyczy to „ideologii LGBT”, jak i np. apelu o dokonanie pełnej intronizacji Jezusa Chrystusa na Króla Polski – zauważa Babicki. Tą ostatnią sprawą Rada Powiatu w Starachowicach zresztą się zajmowała wskutek obywatelskiej petycji. I podjęła decyzję, że pozostawi petycję bez uwzględnienia. Starosta Babicki tłumaczy bowiem, że nie chodzi o odbieranie komukolwiek prawa do demokratycznej i otwartej debaty publicznej, ale nie należy też przekształcać rad gminnych czy powiatowych w hyde park. Swoją drogą jednostki samorządu terytorialnego dość często mierzą się z pomysłami mieszkańców bądź niektórych radnych, by odpowiednio uhonorować Boga, Jezusa Chrystusa lub Matkę Bożą (Maryję, Królową Polski). W większości przypadków – aby nie urazić wnioskodawców – kończy się na wpisaniu postulowanego sposobu uhonorowania do protokołu.
Robert Maciaszek, burmistrz Chrzanowa, również twierdzi, że przyjmowanie przez rady gminne (miejskie) ideologicznych uchwał, zawierających wizję większości radnych dotyczącą tego, jak ich zdaniem powinna wyglądać lokalna wspólnota samorządowa i jakimi wartościami powinni się kierować w swoim postępowaniu urzędnicy, burmistrz, dyrektorzy szkół czy sami mieszkańcy, co do zasady jest złą praktyką. – Konstytucja mówi wprost, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Radykalne stanowiska zawsze kogoś wykluczają, a wtedy trudno mówić o budowaniu wspólnoty. Co więcej, powodują równie radykalną reakcję z drugiej strony. A wtedy uwaga i energia ludzi kierowana jest w stronę, która niekoniecznie jest związana z rozwiązywaniem najważniejszych problemów mieszkańców – spostrzega Robert Maciaszek. I dodaje, że często radni próbują także w takich uchwałach formułować wiążące i konkretne polecenia dla wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, co jest niezgodne z prawem. I o tym – zdaniem samorządowca – muszą pamiętać zarządzający miejscowościami: że uchwały organów stanowiących ustalających kierunki działania dla wójtów, burmistrzów i prezydentów, tym bardziej gdy dotyczą spraw światopoglądowych, w żadnym razie zarządców nie wiążą. Ci bowiem zobligowani są tylko i aż do wykonywania uchwał rady gminy, które jasno określają sposób działania oraz mają oparcie w przepisach prawa. Uchwały o charakterze ideologicznym zaś takiego podparcia – zdaniem Maciaszka – nie mają. A to dlatego, że nie mieszczą się w katalogu określającym zakres właściwości rady gminy wskazanym w art. 18 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713).
Droga powództwa cywilnego
Spora część osób uchwałami dotyczącymi „ideologii LGBT” poczuła się dotknięta. Niektórzy zapowiadali, że przeciwko gminom i powiatom, które sprzeciwiają się „gorszycielom”, wytoczą powództwa. Pojawia się tu zatem istotna kwestia: czy w ogóle można skarżyć radę w procesie cywilnym? Jakie są szanse na wygraną? Jak wykazać, że dana konkretna uchwała naruszyła prawa powoda?
Łukasz Ozga, radca prawny, wspólnik w kancelarii Płonka Ozga, ekspert prawny i członek Konwentu BCC, wskazuje, że osoby, które uważają, że organy jednostek samorządu terytorialnego naruszyły ich indywidualne prawa, poprzez podjęcie różnego rodzaju uchwał dotyczących tożsamości seksualnej czy też płciowej, co do zasady mogą próbować dochodzić swoich racji na drodze postępowania cywilnego. Ścieżka ta, przynajmniej formalnie, jest otwarta. Przy czym, jak zaznacza prawnik, trzeba pamiętać o niejednolitej ocenie charakteru prawnego uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, że sąd cywilny wyjdzie z podobnego założenia jak WSA w Krakowie. To by mogło bardzo utrudnić, a najprawdopodobniej uniemożliwić wygraną w procesie cywilnym. Kolejną kwestią jest to, że mimo dającego się zauważyć dyskryminacyjnego charakteru treści zawartych w podejmowanych uchwałach w praktyce dochodzenie stosownego zadośćuczynienia wymaga m.in. ustalenia bezprawności działania sprawcy oraz wykazania przez powoda poniesienia w każdym indywidualnym przypadku rzeczywistej szkody lub krzywdy oraz ich wysokości, a także stosownego związku przyczynowego pomiędzy podjęciem uchwały a krzywdą. – Tym samym powód musi udowodnić naprawdę wiele. Dlatego nie należy się spodziewać automatycznego i masowego przyznawania zadośćuczynień wszystkim osobom, które w jakikolwiek sposób poczuły się dotknięte działaniami jednostek samorządu terytorialnego – przypuszcza Łukasz Ozga. Może być bowiem tak, że ktoś poczuł się urażony uchwałą rady gminy, ale nie wyrządziła ona mu żadnej szkody, poniesiona krzywda psychiczna będzie zaś nie do udowodnienia.
Gdyby ktoś jednak zdecydował się na pozew cywilny, to powinien zwrócić szczególną uwagę na przepisy dotyczące ochrony dóbr osobistych. Katalog tych dóbr jest otwarty i nie ma żadnych wątpliwości, że należą do nich m.in. godność, wolność, wolność sumienia, integralność seksualna czy poczucie przynależności do danej płci. Jednocześnie w ramach ochrony dóbr osobistych powodowi przysługują roszczenia o zaniechanie działania przez sprawcę, żądanie dopełnienia czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków, w szczególności żądanie złożenia oświadczenia odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie, a także żądanie zadośćuczynienia pieniężnego oraz zapłaty na wskazany cel społeczny. W praktyce z uwagi na to, że mamy do czynienia z działaniem organu władzy, uzasadnione może okazać się roszczenie o zadośćuczynienie.
Łukasz Ozga wyjaśnia, że przesłanki odpowiedzialności za naruszenie dóbr osobistych stanowić będą także w przypadku jednostek samorządu terytorialnego ogólne przepisy art. 23, 24 oraz 448 ustawy z 23 kwietnia 1964r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Prawnik dodaje, że w pewnym uproszczeniu można wskazać, że w stosownym postępowaniu, po wniesieniu pozwu, w pierwszej kolejności konieczne będzie ustalenie bezprawności działania jednostki samorządu terytorialnego, czyli np. podjęcie uchwały bez stosownej podstawy prawnej czy też z przekroczeniem zakresu kompetencji oraz przy naruszeniu m.in. art. 32 Konstytucji RP (zgodnie z którym, wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny). Następnie zaś powód zobowiązany będzie wykazać fakt poniesienia krzywdy oraz rozmiar krzywdy, jak również związek przyczynowy pomiędzy podjęciem stosownej uchwały a doznaną krzywdą.
I to drugie może być znacznie trudniejsze. Należy się spodziewać, że sąd w postępowaniu będzie musiał ustalić pewne szczegóły z życia intymnego powoda. Bez wątpienia bowiem znaczenie będzie miało to, czy dana osoba zalicza się do kręgu osób, które zostały potępione w gminnej uchwale. Oczywiście powód nie ma obowiązku odpowiadać na takie pytania. Musi jednak pamiętać, że to na nim spoczywa ciężar dowodu, zgodnie z art. 6 kodeksu cywilnego. Gdy więc uzna, że to, czy zalicza się do osób LGBT, jest jego prywatną sprawą, najprawdopodobniej zaszkodzi sobie w wytoczonym postępowaniu.
Ponadto w większości przypadków powodowie będą starali się zapewne wykazać wystąpienie krzywdy, a nie szkody. Szkopuł w tym, że przydałoby się wówczas, aby powód był w stanie wykazać jej wystąpienie nie tylko swoimi zeznaniami w sprawie. W sprawach o zadośćuczynienie często strona powodowa argumentuje, że jej stan zdrowia się pogorszył wskutek działania pozwanego – na co dowodem bywają rachunki za leki, zaświadczenia od lekarzy itd. Otwartą kwestią pozostaje to, czy sąd uzna, że przyjęcie uchwały rady gminy mogło doprowadzić do rozstroju zdrowotnego powoda. Nie wystarczy udowodnić, że doszło do naruszenia danego dobra osobistego, konieczne jest jeszcze ustalenie, iż przedmiotowe naruszenie wywołało skutek w postaci negatywnych przeżyć psychicznych lub cierpień fizycznych, a wówczas przydałoby się, aby powód był w stanie przedstawiać te okoliczności nie tylko za pomocą swoich zeznań w sprawie.
Jednocześnie sprawę komplikuje fakt, że kodeks cywilny w art. 4171 odrębnie uregulował kwestię odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego (a więc np. aktu prawa miejscowego). – Wówczas jej naprawienia można żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją RP, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. W takiej sytuacji więc zanim sąd cywilny będzie mógł ocenić zasadność odszkodowania lub zadośćuczynienia, konieczne będzie stwierdzenie niezgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawnymi wyższego rzędu, np. właśnie w postępowaniach administracyjnych – zauważa Łukasz Ozga. Z tej perspektywy więc istotne jest to, jak wyrokują wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach ze skarg RPO.
Jeśli kogoś dość wyboista ścieżka do otrzymania odszkodowania lub zadośćuczynienia nie przeraża, to z powództwem powinien wystąpić przeciwko właściwej jednostce samorządu terytorialnego (czyli np. gminie, a nie radzie gminy lub konkretnym radnym). Sprawą zajmie się sąd właściwy miejscowo dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W zależności od wartości przedmiotu sporu bądź będzie to sąd rejonowy bądź okręgowy.
Obywatel też może iść do sądu
Uchwały obywatele mogą też skarżyć sami do sądu administracyjnego. Ta kompetencja bynajmniej nie jest zastrzeżona wyłącznie dla RPO. – W przypadku braku zgody na treść podjętych uchwał nie tylko rzecznikowi praw obywatelskich przysługuje legitymacja do ich zaskarżenia. Sami mieszkańcy danej gminy mogą podjąć się próby ich zaskarżenia, choć z uwagi na konieczność wykazania konkretnego interesu prawnego skarżącego, jak również ogólnikowy charakter obowiązujących uchwał będzie to dość trudne – uważa Daria Pośpiech-Przeor, prawnik w ECDP Group. Można np. przypuszczać, że małe szanse na uznanie, iż skarżącemu przysługuje legitymacja czynna, będzie miała osoba, która nie mieszka na terenie danej gminy bądź powiatu. Znacznie większe szanse będzie miał ktoś, kto jest mieszkańcem i kogo dotyczy ta kwestia. Również większe szanse na dopuszczenie swojej skargi do merytorycznego rozpoznania będzie miała osoba, której uchwała dotyczy. Przy czym – jak w przypadku LGBT – oczywiście żaden sąd nie będzie tu uprawniony do ustalania czyjejś orientacji seksualnej.
Gdy będzie chodzić o uchwałę rady gminy, podstawą prawną umożliwiającą złożenie skargi będzie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jego ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Obywatele powinni jednak wiedzieć, że ust. 1 nie stosuje się do przypadków, w których orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Gdyby więc sąd zajął się już daną uchwałą i orzekł merytorycznie, że jest ona dopuszczalna, to składanie skargi przez mieszkańców byłoby bezcelowe. Ale zarazem ograniczenie to bynajmniej nie dotyczy przypadków, którymi zajmował się niedawno WSA w Krakowie. Tam bowiem skargi RPO zostały nie oddalone, lecz odrzucone. Droga sądowa dla mieszkańców do unieważnienia uchwał nie została więc zamknięta.
Daria Pośpiech-Przeor zaznacza, że nieskuteczne natomiast będą odezwy mieszkańców do wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast, by to oni zaskarżyli uchwały rad. A to dlatego, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym organ wykonawczy gminy nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu uchwał organu uchwałodawczego. Stwierdził tak choćby NSA w postanowieniu z 20 października 2017 r. (sygn. II OSK 2585/17). Sprawa dotyczyła zmiany statutu Gminy Świerklany, która to zmiana nie spodobała się lokalnemu wójtowi. Postanowił więc ją zaskarżyć. „W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydenta miasta) wykonuje uchwały rady gminy, a zgodnie z art. 30 ust. 3 tej ustawy w realizacji zadań własnych burmistrz miasta podlega wyłącznie radzie gminy. Są to ustawowe obowiązki i zarazem kompetencje organu wykonawczego gminy, z których nie może on wywodzić «interesu prawnego» w poszukiwaniu ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. Droga sądowa nie jest bowiem przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym gminy” – wskazał jednak NSA w uzasadnieniu wyroku.