COVID-19: Jak stosować nowe przepisy z tarcz antykryzysowych

Nasza rada gminy przygotowała projekt uchwały zmniejszający o 75 proc. opłatę roczną za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykorzystywanych przez przedsiębiorców, przy czym dotyczy to tylko mikro firm. Czy będzie to legalne rozwiązanie? Uwzględniono kryterium gospodarności i celowości budżetu, więc RIO nie powinno tego kwestionować w czasie kontroli.

Rozwiązaniom tym trudno odmówić spełnienie kryterium gospodarności i celowości. Regionalna izba obrachunkowa nie będzie jednak tego kontrolować; skupi się na kryterium legalności. W tym zakresie projekt uchwały wydaje się być zgodny z prawem.

Na wstępie należy podkreślić, że odnoszenie się do kryterium gospodarowania środkami publicznymi nie może samoistnie legalizować działań jednostek samorządu terytorialnego. Fundamentalne znaczenie ma bowiem kryterium zgodności ich działania z prawem (czego wyrazem jest przede wszystkim art. 7 Konstytucji RP).

Przez pryzmat czynnika legalności należy rozpatrywać sugerowane rozwiązanie legislacyjne dotyczące opłaty za użytkowanie wieczyste. Należy przy tym zaznaczyć, że ów czynnik będzie praktycznie zawsze będzie decydował o prawidłowości przyjętych rozwiązań, nie tylko w odniesieniu do ww. opłat, lecz także w odniesieniu do każdej sfery działalności JST. Priorytetowe znaczenie ww. zasady legalności znalazło także potwierdzenie w art. 94 konstytucji, z którego wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Co ważne, wspomniane zasady mogą czasem ulec złagodzeniu wskutek posługiwania się przez ustawodawcę pewnymi niedookreślonymi, np. zwrotami typu „przepisy stosuje się odpowiednio do...”.

Kierując się tymi wskazówkami interpretacyjnymi można dokonać oceny proponowanych rozwiązań. Punktem wyjścia jest art. 15jd tarczy antykryzysowej 1.0, który został wprowadzony do tej ustawy na mocy tarczy 4.0. Stwierdzono w nim, m.in. że:

organ stanowiący JST może, w drodze uchwały, postanowić o pomniejszeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości należącej odpowiednio do gminnego, powiatowego albo wojewódzkiego zasobu nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, należnej za 2020 r. od podmiotów, o których mowa w art. 15ja;
przepisy art. 15ja–15jc stosuje się odpowiednio, z tym że zgłoszenie, o którym mowa w art. 15ja pkt 1, wnosi się do właściwego organu wykonawczego JST.

Od razu można zauważyć, że ustawodawca zastosował dwukrotnie odesłania do stosowania regulacji prawnych, tj. do art. 15ja w zakresie oznaczenia podmiotów (beneficjentów korzyści z pomniejszonej opłaty) oraz odesłanie ogólne do posiłkowego stosowania art. 15ja–15jc. Z tych odesłań można wnioskować m.in. o podmiotach (beneficjentach) pomniejszonej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tym zakresie podany wyżej art. 15ja tarczy 1.0 stanowi m.in. o tym, że pomniejszenie może dotyczyć opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej należnej od:

1) przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 prawa przedsiębiorców,

2) organizacji pozarządowej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

3) państwowej osoby prawnej w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19.

Ponadto z ww. odesłań wynikają inne ważne kwestie, w tym taka, że pomniejszenie ma następować proporcjonalnie do liczby dni w tym roku, w których obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii z powodu COVID-19.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wskazane wymogi ustawodawca ustanowił w związku z pomniejszaniem opłaty rocznej, ale tylko odnośnie zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Postanowił stosować te normy nie wprost, lecz „odpowiednio do opłat za użytkowanie za nieruchomości w gminnym zasobie nieruchomości”. Daje to podstawy do elastycznego podejścia do oceny proponowanych zapisów projektu rady gminy.

Dopuszczalne zawężenie

Zgodnie z definicją zawartą w prawie przedsiębiorców pomoc może uzyskać:

osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą;
wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Odnieśmy to do sugerowanego w pytaniu projektu rady gminy. Proponuje się tam, by korzyści dotyczyły tylko mikroprzedsiębiorców. Ta grupa również została zdefiniowana w tej ustawie – w art. 7 ust. 1 pkt 1. I tak mikroprzedsiębiorca to przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:

a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz

b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 mln euro lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 mln euro.

Z porównania ww. regulacji wynika, że propozycja rady gminy zawęża grupę potencjalnych beneficjentów pomniejszonych opłat. W kontekście jednak ww. założeń – tj. „odpowiednim” stosowaniu regulacji art. 15ja do opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości w zasobach gminnych – takie rozwiązanie gminy wydaje się być dopuszczalne. Nadto przemawia za tym istotna różnica systemowa, bowiem art. 15ja automatycznie przewiduje stosowanie preferencji do wszystkich podmiotów z art. 4 ust. 1 i 2 prawo przedsiębiorców, natomiast art. 15jd daje organowi stanowiącemu jednostki samorządowej możliwość, a nie obowiązek pomniejszenia opłat. Rada gminy może więc sama decydować, po pierwsze – o stosowaniu ww. preferencji, po drugie – o jej zakresie przedmiotowym.

Wielkość ulgi

W podobnym uwarunkowaniach należy ocenić drugą z podanych propozycji, czyli wysokość pomniejszenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Co do zasady w art. 15ja (który dotyczy nieruchomości SP) jest mowa o jedynej metodzie pomniejszenia wysokości – przez zastosowanie proporcji do liczby dni w tym roku, w których obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii. Mając jednakże na uwadze ww. okoliczności prawne, przyjąć można, że odpowiednie stosowanie tych regulacji nie oznacza stosowania wprost. Nadto zastosowanie przelicznika proporcjonalności czy zamiennie udziału procentowego (75 proc.) nie oznacza, że wymiar ekonomiczny pomniejszenia będzie się znacznie różnił na korzyść którejkolwiek z tych metod obliczeń. Może się wręcz okazać, że skutki finansowe będą bardzo zbliżone, co jest zależne w głównej mierze od okresu obowiązywania stanu epidemii.©℗

Podstawa prawna:

• tarcza antykryzysowa 1.0, czyli ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1086)

• tarcza antykryzysowa 4.0, czyli ustawa z 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 1086)

• ustawa z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. 424)

• art. 3 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057)

• ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695).

Preferencją można też objąć tylko niektóre branże gospodarki

Tarcza 4.0 wprowadziła możliwość zaniechania poboru czynszu najmu i dzierżawy przypadających za lokale z zasobu JST. Ustawodawca wskazał ogólnie na przedsiębiorców z ustawy – Prawo przedsiębiorców. A czy gmina może skierować takie preferencję tylko do podmiotów z określonej branży? Chodzi o to, że w naszej nadmorskiej gminie nie wszyscy ucierpieli wskutek COVID, lecz tylko niektóre branże, np. gastronomia, handel pamiątkami.

Gmina może wybrać nie tylko poszczególne grupy przedsiębiorców spośród ogólnej kategorii określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców, lecz także wybrać branże przyporządkowane przedsiębiorcom zgrupowanym w jednej ogólnej kategorii.

Ale po kolei. W art. 15jd ust. 1 tarczy 4.0 wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały może postanowić o niepobieraniu czynszu za najem i dzierżawę oddanych w użytkowanie nieruchomości JST (lub innych opłat z tego tytułu) za okres kolejnych trzech miesięcy w 2020 r. następujących po miesiącu, w którym poszkodowany w wyniku wystąpienia koronawirusa to zgłosił. Takie zwolnienie dotyczy podmiotów, o których mowa w art. 15jb specustawy, tj.:

1) przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 prawa przedsiębiorców,

2) organizacji pozarządowych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy,

3) państwowych osób prawnych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Z punktu widzenia podanego zapytania kluczowe jest odkodowanie grupy beneficjentów objętej punktem 1. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 prawa przedsiębiorców przedsiębiorcą jest:

1) osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą;

2) wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

W kontekście podanego zapytania znaczenie ma także ust. 2 ww. art. 15jd tarczy 4.0, w którym postanowiono, że przepisy art. 15ja–15jc stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że art. 15jb (gdzie przewidziano ww. grupy potencjalnych beneficjentów niepobierania czynszów) nie należy stosować wprost do umów dzierżawy/najmu z zasobu gminnego nieruchomości, a jedynie „odpowiednio”. W konsekwencji użycia przez ustawodawcę takiego właśnie sformułowania dopuszczalna będzie taka interpretacja ww. regulacji, która umożliwia np. gminie wybór poszczególnych grup z ogólnej kategorii przedsiębiorców. Preferencjami można zatem objąć tylko niektóre branże. Za takim poglądem przemawia także to, że w ogóle stanowienie ww. preferencji jest pozostawione samej jednostce samorządowej, a ustawodawca nie obliguje jej do wprowadzenia tego rodzaju rozwiązań. Nadto samą ideą tarcz, w tym 4.0, jest przecież pomoc nie wszystkim możliwym przedsiębiorcom, lecz tylko tym, u których wystąpiły negatywne skutki ekonomiczne wskutek COVID-19. ©℗

Podstawa prawna:

• art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1096)

• art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057)

• ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695)

Zwolnienia z opłat za sprzedaż alkoholu nie dla sklepów

Rada chce upoważnić wójta do zwolnienia przedsiębiorców z opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Czy można to zrobić również dla tych, którzy sprzedają alkohol w sklepach spożywczych? Tarcza 4.0 mówi wprost tylko o opłatach w miejscu sprzedaży.

W przedmiotowym zapytaniu poruszono kluczowy wątek ponoszenia opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, tj. w kontekście miejsca przeznaczenia do spożycia – w miejscu i poza miejscem sprzedaży. Wskazać należy, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 12 ust. 1 rozróżnia:

zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;
zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Z kolei w art. 18 ust. 1 postanowiono, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego organem zezwalającym. Generalnie rzecz ujmując, to rozróżnienie sprowadza się do sprzedaży gastronomicznej (czyli spożycie w miejscu sprzedaży) i sprzedaży każdej innej, czyli np. detalicznej w punktach handlowych, w tym sklepach spożywczych. Jak się okazuje to rozróżnienie ma znaczenie w aspekcie możliwości wprowadzenia preferencji dla przedsiębiorców (m.in. zwolnienia z opłat), a ustanowionej w tarczy 4.0. Mianowicie na mocy art. 77 pkt 71 wprowadzono do tzw. tarczy 1.0 przepis art. 31zzca, w którym w ust. 1–4 postanowiono, że:

1. Rada gminy może w drodze uchwały zwolnić z opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, należnej w 2020 r. lub przedłużyć termin na jej wniesienie.

2. W przypadku zwolnienia z opłaty rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może przyznać zwrot określonej części opłaty pobranej od przedsiębiorców, którzy wnieśli jednorazowo opłatę za rok 2020 w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r.

3. Termin wniesienia opłaty należnej w 2020 r. może zostać przedłużony do dnia 31 grudnia 2020 r.

4. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Z kolei w art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do której nastąpiło odesłanie, postanowiono, że: „W celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18”.

Z literalnego brzmienia ww. regulacji wynikają więc istotne wnioski z punktu widzenia poruszonej problematyki. Po pierwsze, jedynym organem uprawnionym do wprowadzenia zwolnienia z opłaty jest rada gminy. Rada nie może przy tym delegować swoich kompetencji ustawowych na wójta gminy, bowiem stanowiłoby to o naruszeniu bezwzględnych norm powszechnie obowiązujących przepisów. Zatem udział wójta (czy odpowiedzialnych merytorycznie pracowników) w procedowaniu ogranicza się do przygotowania projektu stosownej uchwały, co do której swoją wolę – przyjęcia bądź nieprzyjęcia – wyrazi rada gminy.

Po drugie, co się zaś tyczy zakresu przedmiotowego możliwego zwolnienia z opłat, to ust. 1 pozostaje w ścisłym związku z ust. 4. Z tego ostatniego przepisu m.in. wynika, że zwolnienia z opłaty nie stosuje się do opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Niestety, taki sposób sformułowania zapisu ustawowego nie pozostawia wątpliwości, że ewentualne zwolnienie przyjęte przez radnych może dotyczyć jedynie opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży. W konsekwencji ustanowienie szerszego zakresu zwolnienia – obejmującego także opłaty dotyczące zezwoleń na sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży (np. w sklepach spożywczych) – byłoby istotnym naruszeniem art. 15zzca ust. 1 w zw. z ust. 4 tarczy antykryzysowej 4.0. Zapewne skutkowałoby to ingerencją nadzorczą właściwego organu nadzoru, czyli w tym przypadku wojewody.

Z powyższego wnioskować należy, że przyjęte przez tarczę 4.0 rozwiązanie można uznać za korzystne, lecz tylko częściowo, w odniesieniu do sprzedaży gastronomicznej, co może mieć uzasadnienie w tym, że przez pewien okres te punkt sprzedaży nie mogły prowadzić działalności handlowej wskutek wprowadzanych obostrzeń w związku z COVID-19. W praktyce jednak większa część przedsiębiorców nie będzie mogła skorzystać z ww. preferencji, co czyni wprowadzone rozwiązanie w pewnym stopniu ułomnym, tym bardziej że ujemne skutki COVID-19 dotknęły całą branżę handlową. ©℗

Podstawa prawna:

• ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2277),

Kredyt na złagodzenie skutków epidemii także na kilka lat

Nasza gmina zamierza zaciągnąć kredyt bankowy na tzw. ubytki w dochodach (z powodu COVID-19) – z wyłączeniem wskaźnika z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, na co zezwala tarcza 4.0. Pojawiła się jednak wątpliwość, czy może to być kredyt dłuższy niż rok, skoro mowa o ubytkach tylko w dochodach w 2020 r., czy właściwy będzie tylko jednoroczny – zaciągnięty i spłacany w 2020 r.?

Ustawodawca nie narzucił jednostkom samorządu terytorialnego tego, czy zaciągane zobowiązanie ma być spłacone w 2020 r. czy też w kolejnych latach następujących po roku, w którym zostało zaciągnięte. Wybór jednej z tych opcji jest więc zależny od możliwości budżetowych danej JST.

Jeśli chodzi o zaciąganie zobowiązań kredytowych z pominięciem wskaźnika z art. 243 ust. 1 o finansach publicznych (dalej u.f.p.), to tarcza 4.0 wprowadziła nowy mechanizm w art. 15zob. W ust. 1 tego artykułu wskazano, że wskaźnika nie stosuje się do wykupów papierów wartościowych, spłaty rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w 2020 r. – do równowartości kwoty ubytku w wykonanych dochodach jednostki będącego skutkiem wystąpienia COVID-19. Artykuł 15zoa ust. 2–4 stosuje się odpowiednio. We wskazanych regulacjach (do których nastąpiło odesłanie, tj. do art. 15zoa dotyczącego stosowania zasad z art. 242 ustawy o finansach publicznych) zdefiniowano zaś tzw. planowany ubytek w dochodach, wskazując, że jest nim zmniejszenie dochodów wskutek epidemii, obliczone jako różnica między dochodami jednostki planowanymi w zmianie budżetu, o której mowa w art. 15zoa ust. 1, a planowanymi dochodami wykazanymi przez jednostkę w sprawozdaniu budżetowym za pierwszy kwartał 2020 r. (ust. 2 tego artykułu). Z kolei w ust. 3 postanowiono, że przez ww. dochody rozumie się dochody podatkowe, o których mowa w art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, powiększone o opłatę miejscową i uzdrowiskową.

Dodatkowo warto wspomnieć o treści art. 243 ust. 3 u.f.p., który stanowi, że zaciągnięcie zobowiązań na ww. ubytki w dochodach nie może zagrażać realizacji zadań publicznych przez jednostkę w roku budżetowym i latach następnych. Regionalna izba obrachunkowa, wydając opinię o możliwości spłaty tych zobowiązań, ocenia w szczególności wpływ planowanych zobowiązań na realizację zadań publicznych.

Z przywołanych regulacji faktycznie nie wynika, jaki typ zobowiązania (krótkoterminowy – roczny, czy długoterminowy – przekraczający okres roczny) jest prawnie dopuszczalny do stosowania przez JST przy zaciąganiu zobowiązań w ww. trybie. Warto jednak przypomnieć, że co do zasady zakres dopuszczalnych rodzajów zaciąganych zobowiązań (właśnie w perspektywie ich długości) określa art. 89 u.f.p. Z jego treści wynika bowiem, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Tylko pierwsza sytuacja dotyczy tzw. zobowiązań zaciąganych w perspektywie jednego, danego roku budżetowego, spłacanych w tym właśnie roku (cel – tzw. przejściowy deficyt budżetu). Jednakże pozostałe wymienione sytuacje (pkt 2–4) dotyczą już zobowiązań zaciąganych w perspektywie ich spłaty wieloletniej, a w ten zakres wchodzą m.in. zobowiązania z celem finansowania tzw. planowanego deficytu budżetu samorządowego.

W obliczu takich systemowych rozwiązań wprowadzonych w treści ww. regulacji art. 15zoa i art. 15zob tarczy 4.0, a odnoszących się do art. 242 i art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przyjąć należy, że jednostka samorządu terytorialnego może dokonać wyboru, czy zaciągnie zobowiązanie jednoroczne czy wieloletnie, rzecz jasna do wysokości (równowartości) kwoty ubytku w wykonanych dochodach jednostki będącego skutkiem wystąpienia COVID-19. Przemawia za tym m.in. fakt, że ustawodawca odwołuje się do kwestii planowanego ubytku w dochodach zarówno w kontekście art. 242, który dotyczy równowagi budżetowej w danym roku – aspekt roczności, jak i w kontekście art. 243, który dotyczy indywidualnego wskaźnika zadłużenia zarówno roku budżetowym jak i w latach po nim następujących – aspekt wieloletni. ©℗

Podstawa prawna:

• art. 242 i 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695),

• ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. z 2020 r. poz. 23; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 374).

Mimo koronawirusa opinia RIO dla gminy prawie zawsze konieczna

Nasza gmina zamierza zaciągnąć zobowiązania kredytowe na różne cele, m.in. z wykorzystaniem tarcz antykryzysowych 1.0 (na zadania własne) i 4.0 (na ubytki w dochodach). Czy w obu przypadkach jest potrzebna opinia regionalnej izby obrachunkowej, skoro oba cele związane są ze skutkami COVID-19?

Warto przypomnieć, że w art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wskazano, że do zadań RIO należy m.in. wydawanie (na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego) opinii o możliwości spłaty kredytu, pożyczki oraz innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także opinii w sprawie wykupu papierów wartościowych. Rola opiniodawcza izby sprowadza się jednak tylko do wyrażenia stanowiska w danej sprawie i nie wiąże samorządów przy podejmowaniu decyzji. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lutego 2019 r. (sygn. akt I GSK 118/19): „Opinie te są niczym innym, jak stanowiskiem regionalnych izb obrachunkowych na dany temat, informacją niezmieniającą istniejącego stanu rzeczy, niemającą wpływu na ważność aktów podejmowanych przez organy gminy ani też wiążącą prawnie innych adresatów opinii”.

Warunkowo

Nie oznacza to jednak, że JST jest zwolniona z obowiązku uzyskania opinii RIO. Co do zasady nie zwalnia też z tego sytuacja spowodowana COVID-19, choć w tarczy 1.0. przewidziano wyjątek (art. 15zo pkt 2), że nie ma wymogu uzyskania opinii o zaciąganiu zobowiązań, gdy:

jest to uzasadnione ryzykiem istotnego naruszeniem terminów i warunków realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego,
zobowiązania były przewidziane w prognozie kwoty długu i jednostka uzyskała pozytywną opinię RIO o tej prognozie.

Po spełnieniu tych dwóch warunków nie będzie istniał wymóg uzyskania opinii RIO co do zaciągania zobowiązania związanego z potrzebą realizacji pilnych zadań danej jednostki. Jednak ta regulacja ma charakter wyjątkowy – w założeniu ustawodawcy miała usprawnić proces decyzyjny w JST w obliczu trudności spowodowanych epidemią.

Wymagania

Regulacji prawnych o charakterze wyjątkowym nie można stosować w sposób rozszerzający na inne kwestie, a tym bardziej takie, które są usankcjonowane samodzielnie. Tak jest z art. 15zob wprowadzonym przez tarczę 4.0 do tarczy 1. 0. Z jego treści wynika m.in., że „ograniczenia określonego w art. 243 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zakresie spłaty zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego nie stosuje się do wykupów papierów wartościowych, spłaty rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w 2020 r. do równowartości kwoty ubytku w wykonanych dochodach jednostki będącego skutkiem wystąpienia COVID-19”. Z kolei w art. 243 ust. 3 wskazano, że zaciągnięcie tych zobowiązań nie może zagrażać realizacji zadań publicznych wykonywanych przez JST w roku budżetowym i latach następnych, a RIO – wydając opinię o możliwości ich spłaty – ocenia w szczególności wpływ planowanych zobowiązań na realizację zadań publicznych.

Regulacja wprowadziła więc możliwość zaciągania zobowiązań przez JST jako surogat utraconych dochodów podatkowych (i z opłat) należnych tym jednostkom, z tym że zobowiązania o wartości tych utraconych dochodów (ubytków) nie wpływają na wskaźnik zadłużenia z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ustawodawca nie zaniechał tu wymogu uzyskania opinii RIO.

Inne cele

Z analizy porównawczej obu przepisów wynika także kwestia natury zasadniczej dla postawionego zapytania, różne są bowiem cele obu wyjątkowych regulacji. O ile art. 15zo pkt 2 tarczy 1.0. ma zapewnić realizację pilnych zadań własnych danej jednostki, o tyle nowo dodany art. 15zob ma umożliwić pozyskanie kapitału pieniężnego przez samorządy niejako w zamian za utracone dochody wskutek COVID-19, bez wpływu na wskaźnik zadłużeniowy. Choć przepisy łączy wspólny cel, czyli przeciwdziałanie negatywnym skutkom epidemii, to jednak inne jest ich przeznaczenie. JST nie może więc, odwołując się do art. 15zo pkt 2 tarczy 1.0, zaniechać wystąpienia o opinię, w przypadku gdy będzie zaciągała zobowiązanie na cel, o którym mowa w art. 15zob. Mało tego, zaniechanie uzyskania opinii w tym drugim przypadku może skutkować poważnymi konsekwencjami dla organu wykonawczego (w gminie ‒ wójta) za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Na koniec warto dodać, że w przepisach tarczy 1.0. znajdują się różne regulacje wyłączające odpowiedzialność w trybie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (np. art. 15s), jednakże takich wyłączeń nie ustanowiono w stosunku do braku wspomnianych opinii RIO odnośnie do zaciągania zobowiązań.

Podstawa prawna

• art. 15s, art. 15zo, art. 15zob ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; ost.zm. 1086; tarcza 1.0)

• ustawa z 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 1086; tarcza 4.0)

• art. 13 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137)

• art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 234, art. 243 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695)

• ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 284)