Subskrybuj nas na Youtube
Jestem pracownikiem jednostki budżetowej gminy. Do moich zadań należy m.in. kontrola realizacji zadań publicznych zlecanych organizacjom pozarządowym (w trybie otwartego konkursu ofert). W związku z tym mam pytanie ‒ czy i w jaki sposób można dokonać kontroli realizacji takiego zadania po jego zakończeniu i co można zrobić, gdy wykonawca się od niej uchyla? Czy w związku z niemożnością weryfikacji możemy się domagać zwrotu całej kwoty dotacji?
Możliwość przeprowadzenia kontroli wynika z umowy zawartej z beneficjentem. W razie uchylania się od niej istnieją przesłanki do wydania decyzji o zwrocie dotacji. Jest nawet możliwe poniesienie przez określone osoby z organizacji pozarządowej odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Podstawowe zasady
W pierwszej kolejności przypomnieć należy o zasadach, które muszą być przestrzegane przy wydatkowaniu środków budżetowych gminy. Zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Z kolei, jak wynika z art. 221 ust. 1 i 2 u.f.p., podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej: ustawa o wolontariacie), a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy JST z danym podmiotem.
Co wynika z przepisów
Z art. 17 ustawy o wolontariacie wynika, że organ administracji publicznej zlecający realizację zadania publicznego może dokonywać kontroli i oceny realizacji zadania, a w szczególności:
1) stopnia realizacji zadania,
2) efektywności, rzetelności i jakości realizacji zadania,
3) prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania,
4) prowadzenia dokumentacji związanej z realizowanym zadaniem.
Uszczegółowienie zasad dotyczących kontroli zostało dokonane w rozporządzeniu przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych. A ściślej rzecz ujmując, w załączniku nr 3 „Wzór – umowa o realizację zadania publicznego/umowa o realizację zadania publicznego na podstawie oferty wspólnej”.
Z punktu widzenia zgłoszonych wątpliwości kluczowe znaczenie będą miały m.in. postanowienia właśnie tej wzorcowej umowy. Co prawda jest to wzór ramowy umowy, ale z informacji zamieszczonej na jego końcu jednoznacznie wynika, że umowę tę można modyfikować i uzupełniać, o ile nie wpływa to na zmianę znaczenia jej istotnych postanowień. Bez wątpienia elementy składowe umowy dotyczące zasad kontroli zadania spełniają ową przesłankę istotności. Przy założeniu przeciwnym doszłoby do zupełnej nieweryfikowalnej swobody w dysponowaniu przez beneficjenta środkami publicznymi. A to z pewnością byłoby zaprzeczeniem wspomnianych wyżej podstawowych reguł wydatkowania środków publicznych, których adresatami są jednostki sektora finansów publicznych, w tym jednostki budżetowej gminy.
W par. 1 ust. 4 ww. wzorca postanowiono, że wykonanie umowy nastąpi z dniem zaakceptowania przez zleceniodawcą sprawozdania końcowego, o którym mowa w par. 9 ust. 5. Dalej w par. 6 ust. 2 postanowiono, że: „Zleceniobiorca(-cy) zobowiązuje(-ją) się do przechowywania dokumentacji, w tym dokumentacji finansowo-księgowej, związanej z realizację zadania publicznego przez okres 5 lat, licząc od początku roku następującego po roku, w którym Zleceniobiorca(-cy) realizował(-ali) zadanie publiczne”.
Jednak kluczowe postanowienia zawarte zostały w par. 8, gdzie wskazano m.in., że: „Zleceniodawca sprawuje kontrolę prawidłowości wykonywania zadania publicznego przez Zleceniobiorcę(-ców), w tym wydatkowania przekazanej dotacji oraz środków, o których mowa w § 3 ust. 5. Kontrola może być przeprowadzona w toku realizacji zadania publicznego oraz po jego zakończeniu do czasu ustania zobowiązania, o którym mowa w § 6 ust. 2”.
Z postanowień wzorca umowy wynika więc jednoznacznie, że dotujący może prowadzić kontrolę zadania publicznego nie tylko w okresie jego realizacji, lecz także po jego zakończeniu i to w okresie do pięciu lat. Z kolejnych zapisów wynika zaś, że można badać dokumenty, nośniki informacji, żądać udzielenia ustnie lub na piśmie informacji dotyczących zadania. Co więcej, kontrola może być przeprowadzona zarówno w siedzibie zleceniobiorcy, jak i zleceniodawcy.
Tak więc obawy przedstawione w pytaniu czytelnika wydają się nieuzasadnione, a wskazany par. 13 wzorca umowy nie może być jedynym wyznacznikiem legalności prowadzenia czynności kontrolnych przez jednostką dotującą. Rzecz jasna, przeprowadzenie kontroli, nawet po zrealizowaniu zadania, nie zawsze może być możliwe, choćby z uwagi na negatywną postawę beneficjenta dotacji. Nie oznacza to jednak, że gmina jest pozbawiona możliwości dochodzenia swych praw.
Na wypadek uniku
Właśnie w tym miejscu przechodzimy do kolejnego aspektu poruszonej problematyki, a mianowicie możliwych działań w przypadku uchylania się od kontroli przez beneficjenta dotacji. Przede wszystkim nie może być tak, aby środki publiczne pozostawały poza kontrolą donatora, dlatego ustawodawca przewidział pewne mechanizmy prawne ukierunkowane m.in. na przymusowy zwrot dotacji. Na możliwość ich stosowania wskazuje par. 10 ust. 6 ww. wzorca umownego, gdzie postanowiono, że: „Kwota dotacji: 1) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlega zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych”.
Nie bez przyczyny przywołano właśnie te zapisy, bo w istocie rzeczy są one w pewnej części powtórzeniem art. 252 ust. 1 u.f.p. Istnieją zaś uzasadnione przesłanki, aby w podanym stanie faktycznym stwierdzić, że spełniła się ustawowa negatywna przesłanka, tj. wykorzystanie dotacji (części dotacji) niezgodnie z przeznaczeniem.
Do takiej koncepcji skłania stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 marca 2017 r. (sygn. akt III SA/Wr 1033/16). W stanie faktycznym tej sprawy beneficjent dotacji uchylał się m.in. od przedłożenia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia analizy prawidłowości wykorzystania dotacji. Można więc stwierdzić w uproszczeniu, że w tej sprawie także doszło do uchylania się od kontroli zadania. Podobna sytuacja występuje w sytuacji opisanej przez czytelnika. W sprawie badanej przez WSA dotujący (starosta) wydał decyzję nakazującą zwrot dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Jej słuszność potwierdził sąd. Wskazał m.in., że nieprzedstawienie dokumentacji wymaganej przez dotującego nie dawało możliwości rozliczenia całości dotacji, a finalnie stwierdził, że prawidłowo zakwalifikowano taką sytuację jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co ma uzasadnienie w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.
A może pomoc RIO?
Niezależnie od powyższego warto jeszcze zwrócić jeszcze uwagę na zgoła odmienny aspekt kontroli beneficjentów dotacji, a mianowicie kontrole prowadzone przez regionalną izbę obrachunkową. Uprawnienia kontrolne tego podmiotu wynikają z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W kontekście zaś zakresu podmiotów podlegających czynnościom kontrolnym, należy wskazać na art. 1 ust. 2 ww. ustawy. Z jego treści wynika, że izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych:
1) jednostek samorządu terytorialnego;
1a) związków metropolitalnych;
2) związków międzygminnych;
3) stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów;
4) związków powiatów;
4a) związków powiatowo-gminnych;
5) stowarzyszeń powiatów;
6) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych;
7) innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z tą regulacją koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o RIO, z którego wynika, że izby mogą również przeprowadzać kontrolę podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 (czyli m.in. takich, które uzyskują dotacje z budżetu gmin) – na wniosek JST lub ich związków. Co istotne, jest to zupełnie odmienna kontrola od tej, która została ustanowiona we wspomnianym wyżej wzorcu umownym. Inspektorzy mają m.in. prawo do:
- żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, w szczególności ich gospodarki finansowej z zakresu realizacji budżetu oraz gospodarki finansowej;
- wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych;
- wglądu w dokumentację związaną z dysponowaniem środkami pieniężnymi, łącznie z kontrolą stanu kasy;
- wglądu w dokumentację związaną z gospodarką środkami rzeczowymiwglądu w dokumentację związaną z gospodarką finansową kontrolowanej jednostki;
- zabezpieczania dokumentów i innych dowodów;
- sporządzania lub zlecania sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów oraz wyciągów z dokumentów.
W sytuacji więc, gdy jednostka budżetowa gminy (względnie gmina) ma problem z przeprowadzeniem kontroli, powinna skorzystać z ww. możliwości i skierować stosowny wniosek do właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej – o przeprowadzenie kontroli w związku z uchylaniem się od kontroli przez beneficjenta dotacji.
Odpowiedzialność karna
Warto dodać, że ustawodawca w art. 27 ustawy o RIO przewidział odpowiedzialność karną w razie uchylania się od kontroli izby obrachunkowej. Kto uchyla się od kontroli, w szczególności przez nieprzedłożenie potrzebnych dla kontroli dokumentów, albo niezgodnie z prawdą informuje o wykonaniu wniosków pokontrolnych, podlega karze grzywny. W praktyce więc również izba obrachunkowa ma prawne możliwości oddziaływania na podmioty, który korzystając z publicznych środków, niewłaściwe realizują postanowienia umowne.
Na koniec warto jeszcze wspomnieć o możliwych konsekwencjach wynikających z przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Może je ponieść m.in. osoba wykonująca w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych (któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne) czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem nimi. Skoro w podanym stanie faktycznym można mówić nawet o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, to możliwa jest penalizacja takiego czynu na mocy art. 9 pkt 1 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
wAŻNE Jednostka samorządu terytorialnego zawierająca umowę z beneficjentem dotacji powinna zachować w postaci niezmiennej wszystkie istotne postanowienia umowy ramowej wskazanej w rozporządzeniu przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych.
Podstawa prawna
•art. 17 ustawy z 24 kwietnia 2013 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 688; ost.zm. Dz.U z 2020 r. poz. 284)
•art. 44, art. 221 ust. 1 i 2, art. 252 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695)
•załącznik nr 3 do rozporządzenia przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań z 14 października 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2057) •art. 9 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 284)
•art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 27 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137)
