Samorządy muszą obecnie dostosować gospodarkę finansową do sytuacji działania w czasie epidemii. Powstaje pytanie, w jaki sposób, bo systematyczny spadek dochodów to nie kwestia ostatnich miesięcy, lecz raczej kilku minionych lat.
W ostatnich miesiącach podstawowym problemem samorządów było dostosowanie organizacyjne do sytuacji wywołanej epidemią i ograniczeniami wprowadzonymi w celu jej zwalczania. Większość jednostek bardzo szybko podjęła kroki oszczędnościowe, nawet przed znaczącym pogorszeniem się ich dochodów, które przyszło z pewnym opóźnieniem. Z konieczności wprowadzane oszczędności miały charakter doraźny i asystemowy. Niektóre decyzje bywały kontrowersyjne, jak wygaszanie oświetlenia ulic w nocy czy drastyczne ograniczenie liczby kursów transportu miejskiego.
Czytaj też: Sprawozdawczość budżetowa w praktyce. Objaśnienia, wzory, przykłady >>>>>

Niezłe prognozy

Prognozy instytucji międzynarodowych przedstawiają dla Polski scenariusz kilkuprocentowego spadku PKB w tym roku i powrotu na ścieżkę rozwoju w roku przyszłym. W efekcie na koniec 2021 r. gospodarka powinna osiągnąć poziom – w zależności od prognozy – nieco niższy lub nieco wyższy niż na koniec 2019 r. Oczywiście pod warunkiem, że nie dojdzie do nawrotu epidemii i przedłużenia ograniczeń w funkcjonowaniu gospodarki.
Analitycy zakładają, że gospodarka, wytrącona z kursu przez ograniczenia wprowadzone w walce z epidemią, powróci w stare koleiny. Ceną będzie utrata dwóch lat rozwoju gospodarki, ale nie długi okres globalnej recesji.
Jak takie, w sumie optymistyczne, przewidywania w makroskali przełożą się na sytuację samorządów w przyszłym roku? Na pewno należy się spodziewać niższych dochodów. Dotyczy to zwłaszcza źródła, które jest zwornikiem całego systemu dochodów komunalnych, czyli udziałów we wpływach z PIT. Suma dochodów opodatkowanych PIT może być niższa niż w 2019 r. Odbudowanie poziomu zatrudnienia sprzed kryzysu może wymagać więcej czasu (i dłuższego okresu nieprzerwanego rozwoju gospodarczego). Nie można też wykluczyć utrzymywania się niższego niż przed kryzysem poziomu wynagrodzeń. Także w przypadku działalności gospodarczej opodatkowanej PIT nie można być pewnym, że podobny jak w 2019 r. będzie poziom opodatkowanych dochodów. Ponadto można się spodziewać, że w rocznych rozliczeniach podatku uwzględniane będą straty z 2020 r.
Nie zapominajmy też o efektach zmian w PIT wprowadzonych w 2019 r. i działających tylko przez jego część (zwolnienie z podatku osób do ukończenia 26. roku życia, obniżenie stawki z 18 do 17 proc., podwyższenie pracowniczego ryczałtu kosztów uzyskania przychodów). Na podstawie danych z 2017 r. rząd szacował, że skutkują one ubytkiem potencjalnych dochodów samorządów w wysokości 6 mld zł.

Konsekwencje na długo

Warto zwrócić uwagę, że konsekwencje kryzysu odmiennie rozłożą się w czasie dla samorządów o wysokich i niskich dochodach podatkowych. W tym roku spadek dochodów dotyka samorządy tym mocniej, im wyższe są ich dochody podatkowe. Natomiast przy założeniu, że od przyszłego roku gospodarka wróci na drogę rozwoju, ich dochody będą systematycznie rosły.
Samorządy o niższych dochodach podatkowych mniej ucierpią w tym i przyszłym roku. Ubytek wpływów z PIT i CIT ma mniejsze znaczenie dla sumy ich dochodów, a otrzymują niezmienioną subwencję wyrównawczą, naliczoną w odniesieniu do średniego poziomu dochodów z dobrego 2018 r. Szczególnie trudny dla nich okazać się może 2022 r., kiedy subwencja będzie wyrównywać ich dochody w relacji do ogólnie niskiego przeciętnego poziomu dochodów podatkowych w obecnym kryzysowym roku.
Równolegle do niższych dochodów wyższe będą koszty wykonywania zadań przez samorządy. Prognozy dla Polski przewidują dość wysoki poziom inflacji. Można więc wskazać na ogólny wzrost cen, ale także na czynniki specyficzne. Od 2020 r. bardzo znacząco wzrosło minimalne wynagrodzenie. Wymusiło to wzrost płac w sektorze samorządowym, ale spowodowało także wzrost cen kupowanych usług. Ważne są również konsekwencje zmian prawnych, jak np. podwyższenie wynagrodzeń nauczycieli czy wprowadzone wymogi segregacji odpadów. Można się też spodziewać konieczności utrzymania niektórych ograniczeń i środków prewencyjnych. Szczególne znaczenie finansowe może to mieć w odniesieniu do transportu publicznego.

Gorsze bilanse, niższe inwestycje

Sytuację finansową samorządów wyznaczać będą niższe dochody, wyższe koszty jednostkowe usług publicznych, nowe potrzeby wydatkowe (utrzymywanie środków prewencyjnych). W ostatnich latach liczona dla wszystkich jednostek samorządowych łącznie nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi przekraczała nieco 20 mld zł i oscylowała wokół 10 proc. wysokości dochodów bieżących. Utrzymanie tych wielkości wydaje się niemożliwe. Oznacza to obniżenie możliwości inwestycyjnych samorządów ze środków własnych, a także ich zdolności kredytowej (tej realnej, niezależnie od tego, jak wyglądały będą formalne wskaźniki dopuszczalnej spłaty zobowiązań).
Dodatkowo obecny kryzys dochodowy wydrenuje samorządy z rezerw finansowych. Niewątpliwie część z nich (gminy, zwłaszcza duże miasta) będzie próbowało wspomóc swoje dochody sprzedażą nieruchomości. Mogą jednak natrafić na barierę popytu.
Samorządy muszą się więc przygotować na co najmniej kilkuletnie działanie w znacząco pogorszonych warunkach finansowych.
Możemy mieć pewność, że niezbędna okaże się weryfikacja – w dół – przedkryzysowych planów inwestycyjnych. Ograniczenie inwestycji jest naturalną reakcją na spadek dostępnych środków. Nie można liczyć na powrót do rekordowych ich wielkości z lat 2018 i 2019 (ok. 50 mld zł rocznie wydatków inwestycyjnych wszystkich samorządów łącznie).
Oceniając z zewnętrznej perspektywy, za szczególnie ważne można uznać zachowanie możliwie wysokiego ogólnego poziomu inwestowania, co nie jest obojętne dla tempa wychodzenia gospodarki z recesji. Szczególne znaczenie ma też pełne wykorzystanie środków unijnych z kończącej się perspektywy, zwłaszcza domknięcie rozpoczętych już inwestycji.

Priorytety wydatkowe

Z punktu widzenia interesów samych samorządów i potrzeb mieszkańców trzeba podkreślić wagę zachowania osiągniętego poziomu wykonywania usług publicznych. Przed władzami samorządowymi stoi konieczność podjęcia zasadniczej decyzji w sprawie priorytetów wydatkowych – w jakim stopniu chronić bieżący poziom życia mieszkańców, a w jakim kosztem oszczędności w tym zakresie działać na rzecz przyszłego rozwoju.
W istocie nie da się sprawy sprowadzić do pojedynczej generalnej decyzji. Przekłada się ona na ogromną liczbę konkretnych przypadków: pojedynczych inwestycji, określonych wydatków. Z wewnętrznej perspektywy priorytety mogą wyglądać różnie. Namysł nad programami inwestycyjnymi może też w efekcie przynieść rezygnację ze skorzystania z funduszy europejskich na rzecz zachowania inwestycji ważniejszych dla funkcjonowania miasta czy gminy. Rozwiązaniem idealnym dla mieszkańców byłoby, gdyby samorządy robiły nadal to co do tej pory, tylko że taniej. Należy mieć nadzieję, że taki cel – niepogarszania poziomu wykonywania usług publicznych przy mniejszych wydatkach – będzie przyświecał analizom oszczędnościowym samorządów. I w niektórych JST w odniesieniu do niektórych dziedzin usług jest to niewątpliwie możliwe. Na poziomie ogólnym jednak działało będzie zbyt dużo czynników wpływających na wzrost kosztów.
Co jeszcze ważne i o czym trzeba przypomnieć – możliwości wprowadzania oszczędności przez samorządy, przynajmniej częściowo, ogranicza prawo. Swoboda organizacji usług publicznych nie jest pełna. W niektórych dziedzinach usług publicznych warunkiem racjonalizacji wydatków samorządów jest przynajmniej częściowa deregulacja. Dotyczy to np. rezygnacji ze standardów liczby zatrudnionych pracowników socjalnych (raport Najwyższej Izby Kontroli z 2016 r. o wykonywaniu zadań przez małe gminy wskazywał na negatywną rolę tego standardu). Tu niezbędne byłoby, szwankujące w ostatnich latach, współdziałanie rządu z samorządami. Potrzebna byłaby bowiem analiza – dziedzina po dziedzinie – tych szczegółowych przepisów, które stanowią barierę do wprowadzania oszczędności oraz wola polityczna zniesienia tego typu barier.
Nie ma jednego, prostego wzorca racjonalnych oszczędności. W każdej jednostce samorządowej potrzebna jest staranna analiza. Łatwiej będzie ją przeprowadzić tym samorządom, które wprowadzając budżetowanie zadaniowe, wykonały analizę kosztów zadań. Chodzi przecież przede wszystkim o bardzo dużą liczbę drobnych ograniczeń, które dopiero po zsumowaniu dadzą zauważalne oszczędności. [ramka] ©℗
Nad tymi rozwiązaniami warto się zastanowić
■Mniej na wynagrodzenia
Wydatki na wynagrodzenia i pochodne to ok. 40 proc. wydatków bieżących z budżetów jednostek samorządowych. Możliwość redukcji zatrudnienia oczywiście bardzo różni się pomiędzy jednostkami samorządowymi oraz wewnątrz nich pomiędzy rozmaitymi ich jednostkami organizacyjnymi czy jednostkami organizacyjnymi samych urzędów gminnych, starostw czy urzędów marszałkowskich. Należy się spodziewać faktycznego zamrożenia nowego zatrudnienia i wysokości płac w urzędach i instytucjach samorządowych (poza podwyżkami wynikającymi z przepisów prawa). Ciekawe jest pytanie, czy w trakcie ograniczeń bezpośredniej obsługi interesantów samorządy wypracowały techniki obsługi zdalnej i jak to może wpłynąć na zatrudnienie.
■Ograniczenie dotacji
Możliwym kierunkiem oszczędności jest zmniejszenie puli środków przekazywanych przez samorządy innym podmiotom w formie dotacji. Skala możliwych oszczędności jest jednak ograniczona. Budżet m.st. Warszawy na 2020 r. przewiduje np. udzielenie dotacji na kwotę aż 1,6 mld zł. Największą pozycję (721 mln zł) stanowią jednak dotacje przekazywane niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym. Przypomnijmy, że miasto otrzymuje subwencję oświatową także na uczniów tych szkół i jest zobligowane do przekazywania niepublicznym szkołom odpowiednich środków. Znaczące są także dotacje w dziedzinie kultury (540 mln zł). Ogromna większość z nich to dotacje dla miejskich instytucji kultury. Wydaje się, że najprostsze ‒ chociaż niekoniecznie akceptowane przez warszawiaków ‒ oszczędności dotyczyłyby tej właśnie dziedziny.
■Zmiany w usługach publicznych
W sytuacji znaczącego spadku dochodów samorządy muszą przede wszystkim zachowywać wykonywanie tej części zadań, która ma charakter obligatoryjny. Mogą natomiast wycofać się z tych działań, które podjęły na mocy własnej decyzji. Można też spodziewać się obniżenia standardów ich wykonywania, chociażby poprzez zmniejszenie częstotliwości. Żeby dać banalny przykład: w dziedzinie utrzymania zieleni miejskiej można zarówno zmniejszyć liczbę nasadzeń, jak i rzadziej wykonywać prace pielęgnacyjno-porządkowe.
Można też spodziewać się koncentracji na działaniach podstawowych przy rezygnacji z tego, co ma podwyższać jakość działania. Tu można myśleć np. o ograniczeniu udziału pracowników w szkoleniach, mniejszych środkach na własne programy edukacyjne czy kulturalne.
■Podwyżki opłat
Samorządy (zwłaszcza gminy) mogą przerzucać wzrost koszów wykonywania płatnych usług na ich konsumentów. To dzieje się już w sprawie odpadów. Czekają nas być może podwyżki cen biletów komunikacji miejskiej, opłat za wodę czy odbiór ścieków, czynszów w budynkach komunalnych.
Uwaga!Realizacja każdego z wymienionych sposobów oszczędności możliwa jest tylko w pewnym zakresie. Każdy z nich wiąże się też z pewnymi trudnościami i przynieść może też negatywne efekty.