Rady gmin rozpoczęły proces dostosowania regulaminów o utrzymaniu czystości i porządku do nowych regulacji. Mają na to czas do 6 września 2020 r. Tego dnia upływa termin dostosowania prawa miejscowego do przepisów ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579; dalej: nowelizacja). Przy czym jest to termin wejścia w życie gminnej regulacji, a nie jej przyjęcia. Tymczasem, jak mówi dr inż. Jacek Pietrzyk, ekspert ze spółki Atmoterm SA, zajmujący się m.in. sporządzaniem takich dokumentów, na przygotowanie dobrego, mającego m.in. zoptymalizować koszty gospodarki odpadami regulaminu, potrzeba co najmniej trzech miesięcy. [wywiad s. D6] Nie wszystkie rady biorą to pod uwagę i nie wszystkie radzą sobie z natłokiem przepisów, niekiedy wewnętrznie niespójnych. Świadczą o tym liczne orzeczenia sądów i rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów. Ponadto brak regulaminów powoduje, że regionalne izby obrachunkowe uchylają uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za śmieci, nie mają bowiem podstawy do ustalenia, czy wysokość została przyjęta prawidłowo.
Przeanalizowaliśmy najnowsze judykaty, by wskazać miejscowym legislatorom, jakich błędów unikać. Zapytaliśmy też eksperta o newralgiczne kwestie przy sporządzaniu dokumentu.

Wymogi formalne

Jednym z podstawowych instrumentów umożliwiających gminie wypełnienie jej obowiązków organizatorskich w zakresie czystości i porządku na jej terenie jest regulamin. Artykuł 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 150; dalej: u.c.p.g.) mówi wprost, że regulamin jest aktem prawa miejscowego, a rada gminy wydaje uchwałę po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest zatem przekazanie mu projektu regulaminu i odczekanie 14 dni na opinię. Jeżeli inspektor jej nie przedstawi, to zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 505; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) należy przyjąć, że projekt regulaminu został przez niego zaakceptowany. Natomiast gdy opinia inspektora wpłynie, to rada gminy jest zobowiązana się z nią zapoznać. Opinia jednak nie jest wiążąca. Oznacza to, że rada nie musi się do niej zastosować.
>>>>>Więcej o zmianach w przepisach 2019/2020>>>>>

Określona treść

Kwestie, które określa regulamin, są wskazane w art. 4. ust 2 i 2a u.c.p.g., a gmina nie może tych przepisów dowolnie rozszerzać, mają one bowiem charakter wyczerpujący. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Admninistracyjnego z 4 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 1190/18). Sąd stwierdził, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Tego rodzaju powtórzenie jest zbędne i dezinformujące. Trzeba się bowiem liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Według NSA powyższe stwierdzenia nie oznaczają jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności.
Co więc powinno być w regulaminie? W pierwszej kolejności należy w nim doprecyzować wymagania dotyczące selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym także zbiórki prowadzonej przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), oraz obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenie posesji i przylegających do nich chodników, a także zasady mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. [ramka]
Doprecyzowanie wymogów
Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące następujących wymagań:
• selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady;
• selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych powyżej, niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, tych, które nie kwalifikują się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi (w szczególności igieł i strzykawek), zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych oraz rozbiórkowych a także tekstyliów i odzieży;
• uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;
• mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. ©℗

Selektywne zbieranie

Zakres wymogów dotyczących selektywnej zbiórki i zbieranych frakcji – co najmniej w podziale na papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady – jest nowy. Został on wprowadzony nowelizacją u.c.p.g. Rada nie może regulaminem ograniczać ilości określonej frakcji – wskazał na to w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29 stycznia 2020 r. (znak: PN-II.4131.22.2020) wojewoda lubelski. Trafne są też spostrzeżenia wojewody podkarpackiego zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 grudnia 2019 r. (znak: P-II.4131.2.462.2019). Według niego regulamin powinien zawierać postanowienia określające wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, obejmującego także bioodpady. Organ nadzoru zakwestionował jeden z zapisów zmiany regulaminu, z którego wynikało, że bioodpady ulegające biodegradacji (w tym odpady zielone) należy zbierać i gromadzić na terenie własnej nieruchomości w przystosowanym do tego kompostowniku lub przekazywać we własnym zakresie i na własny koszt do PSZOK. Według wojewody taki zapis w istocie sprowadza się do wyłączenia obowiązku gminy polegającego na odbieraniu bioodpadów stanowiących odpady komunalne z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten nakłada obowiązek ich dostarczania do PSZOK na własny koszt i we własnym zakresie na właściciela nieruchomości, który nie zbiera i nie gromadzi tych odpadów w kompostowniku. Takie uregulowanie w ocenie wojewody podkarpackiego stanowi naruszenie u.c.p.g. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są bowiem obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Następnie art. 6r ust. 2d u.c.p.g. stanowi, że w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Kłopoty z bioodpadami

Czym są bioodpady, wskazał wojewoda podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 25 listopada 2019 r. (znak: P-II.4131.2.417.2019). Podał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 701; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 284) są to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Według wojewody odpady kuchenne stanowią zatem bioodpady, które podlegają selektywnemu zbieraniu w ramach frakcji bioodpadów. [przykład 1]
Na temat bioodpadów wypowiedział się także wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 stycznia 2020 r. (znak: 3/2020). Przypomniał, że zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. rada gminy może określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Wojewoda zarzucił Radzie Gminy Zbiczno, że w regulaminie zniosła obowiązek posiadania pojemnika na te odpady, ale nie ustaliła konkretnych warunków kompostowania. Określono tylko ogólne (postulatywne) wymagania: „unikania uciążliwości i negatywnego oddziaływania na środowisko”. Zdaniem organu nadzoru taki zapis należy ocenić negatywnie, gdyż właściwie nie stanowi konkretyzacji tych warunków.

Odpady budowlane i rozbiórkowe

To kolejna kategoria opadów, które bywają błędnie opisywane w regulaminach czystości i porządku. Dla przykładu wojewoda lubelski zakwestionował w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29 stycznia 2020 r. (znak: PN-II.4131.22.2020) zapis regulaminu w brzmieniu: „odpady budowlane i rozbiórkowe (nie zawierające azbestu, papy, smoły itp. oraz innych materiałów niebezpiecznych) z wyłączeniem gruzu, stanowiące odpady komunalne, w ilości 2 m3 lub 200 kg na nieruchomość, zostaną odebrane w PSZOK”. Dlaczego? Otóż w jego ocenie rada gminy w uchwalanym regulaminie nie jest władna ograniczyć ilości określonej frakcji odpadów zbieranych selektywnie. Umożliwienie pozbywania się odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych jest obowiązkiem gminy. Zdaniem wojewody u.c.p.g. przewiduje dopuszczalność wprowadzenia ograniczeń przyjmowania ilości określonych frakcji odpadów w zamian za opłatę, w odrębnej uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r u.c.p.g. Jednocześnie w art. 6r ust. 4 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Zdaniem wojewody w świetle powyższego określenie limitów gromadzenia frakcji odpadów komunalnych zbieranej selektywnie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie znajduje podstaw prawnych.
W orzeczeniach wskazuje się ponadto, że rada gminy nie jest uprawniona do definiowania lub podziału „odpadów budowlanych i rozbiórkowych” na odpady pochodzące z drobnych prac niewymagających pozwolenia na budowę, zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonania robót (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody kujawsko-pomorskiego z 3 stycznia 2020 r., znak: 3/2020). [przykład 2]

Przykład 1

Gromadzenie resztek kuchennych
W regulaminie zawarto unormowanie, według którego wraz z odpadami zmieszanymi należy gromadzić odpady kuchenne w workach koloru czarnego. To postanowienie jest niezgodne z przepisami. Należy zauważyć, że odpady kuchenne stanowią bioodpady, które podlegają selektywnemu zbieraniu w ramach tej frakcji. Regulując w regulaminie kwestie selektywnego zbierania odpadów, trzeba mieć na uwadze obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2028), które przedstawia szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych odpadów oraz określa, kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony. Zgodnie z jego par. 3 selektywnie zbiera się: 1) papier, 2) szkło, 3) metale, 4) tworzywa sztuczne 5) odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Kolejny par. 4 w ust. 5 stanowi, że frakcję odpadów zbiera się w pojemnikach koloru brązowego oznaczonego napisem „BIO”, w ust. 7 określa zaś, że do worków stosuje się par. 4 i par. 5. W myśl przepisów rozporządzenia wymóg selektywnego zbierania odpadów uważa się zatem za spełniony, jeżeli bioodpady są zbierane w brązowych workach. W przytoczonych wyżej przepisach regulaminu zawarto natomiast unormowanie, według którego wraz z odpadami zmieszanymi należy gromadzić odpady kuchenne w czarnych workach. Zatem taki zapis narusza przepisy.

Przykład 2

Zabronione delegowanie kompetencji
Rada gminy ustaliła, że odpady budowlane i rozbiórkowe, stanowiące odpady komunalne z prac prowadzonych we własnym zakresie, zbiera się w pojemnikach przeznaczonych do gromadzenia tego rodzaju odpadów, udostępnionych przez uprawnionego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, na warunkach przez niego ustalonych. Taki zapis jest nieprawidłowy, gdyż dokonuje on subdelegacji na podmiot trzeci (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 21 stycznia 2020 r., znak: PN.4131.32.2020). ©℗

Niedopuszczalne zakazy

Organ stanowiący gminy nie może narzucać obywatelom, jakie produkty powinni kupować, w jakich opakowaniach, czy też, że powinni wykorzystywać i wydłużać okres używalności niektórych produktów. Tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 11 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 383/190). Chodziło o zapis regulaminu, w którym rada wprowadziła zasady, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów. Zalecano np.: unikanie używania produktów nienadających się do recyklingu i kompostowania, kupowanie produktów w opakowaniach ekologicznych (lub zwrotnych), wielokrotnego użytku oraz o dłuższym czasie użytkowania; w koncentratach. Zdaniem gdańskiego WSA takie postanowienie wykraczało poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.
Na inne kwestie zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 10 października 2019 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 541/19). Uznał on, że poza delegację ustawową wykracza ustalenie w regulaminie obowiązku mycia zabrudzonych opakowań, trwałego ich zgniatania przed włożeniem do pojemnika oraz określonego sposobu postępowania z opakowaniami wyposażonymi w zakrętki. Zdaniem warszawskiego WSA organ uchwałodawczy powinien wyrazić swoje stanowisko w formie postulatów, zaleceń, a nie zakazów, co może prowadzić do powstania surowszych ograniczeń niż zawarte w regulacjach ustawowych. Sąd ten wyjaśnił, że art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (tak też WSA w Łodzi w wyroku z 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 240/16).

Co do PSZOK

W regulaminie należy określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez PSZOK w sposób umożliwiający łatwy dostęp do punktu dla wszystkich mieszkańców gminy. Nie jest to nowość – przed nowelizacją taki obowiązek był już sformułowany (wówczas był to art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.). Nowe jest to, że nowelizacja rozszerzyła podstawową listę odpadów przyjmowanych przez PSZOK m.in. o powstające w gospodarstwach domowych odpady w postaci środków medycznych (tj. igły i strzykawki), tekstylia, odzież oraz odpady niebezpieczne.
Regulamin stanowi akt prawa miejscowego, dotyczy zarówno wytwórców tych odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady, jak i odbierających te odpady od właścicieli nieruchomości, zawiera zasady selektywnego zbierania odpadów „u źródła”, zwłaszcza że np. obowiązek oddzielnego zbierania zużytych baterii i akumulatorów oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wynika też z odrębnych przepisów (A. Jezierska-Markocka, „Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz”, Legalis 2019/el).
Na ten temat wypowiedział się wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 stycznia 2020 r. (znak: KN-I.4131.1.557.2019.10). Według niego rada gminy powinna wskazać w regulaminie możliwość odbioru wszystkich odpadów komunalnych określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. przez PSZOK, a nie wskazywać tylko na określone rodzaje odpadów, które będą odbierane w tych punktach. [przykład 3 na s. D4]

Zużyte opony

Z kolei wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29 stycznia 2020 r. (znak: PN-II.4131.22.2020) podał, że skoro ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wskazał, że selektywne zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych ma obejmować frakcję – zużyte opony – to brak jest podstaw prawnych do wprowadzania w podejmowanym przez radę regulaminie postanowień dotyczących opon „pochodzących z pojazdów o DMC mniejszej lub równej 3,5 tony”. Organ nadzoru zakwestionował zapis regulaminu, według którego „opony (bez felg) pochodzące z pojazdów o DMC mniejszej lub równej 3,5 tony, maks. 4 szt. w danym roku kalendarzowym zostaną odebrane w PSZOK, od złożonej deklaracji”. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja jest sprzeczna z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu regulamin określa szczegółowe wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez PSZOK w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a oraz m.in. zużytych opon. Ustawodawca wprowadził zatem konieczność uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy szczegółowych zasad selektywnego zbierania na terenie gminy odpadów komunalnych – obejmujących frakcję odpadów „zużyte opony” (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 3 grudnia 2019 r., znak: P-II.4131.2.436.2019).

Sprzątanie zanieczyszczeń

Kolejnym obowiązkowym elementem regulaminu jest określenie warunków dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Na ten temat wypowiedział się WSA w Kielcach w wyroku z 22 stycznia 2020 r. (sygn. akt I SA/Ke 1100/19). Sąd ten zarzucił radzie gminy, że w regulaminie wkroczyła w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Rada gminy w zakwestionowanym postanowieniu regulaminu nakazała sprzątanie całych powierzchni chodników.
Za nieuprawnione rozszerzenie obowiązków kielecki WSA uznał również zapis o konieczności likwidowania śliskości na drogach publicznych, wewnętrznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi nie działającymi szkodliwie dla zieleni i drzew. [przykład 4]

Przykład 3

Obowiązek odbioru
Rada gminy w nowelizacji regulaminu o utrzymaniu czystości i porządku określiła, że przeterminowane leki oraz inne odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych będą odbierane tylko w aptekach i w przychodniach, w których znajdują się pojemniki do ich zbierania. Ponadto w jednym z zapisów przyjęto, że odbieranie baterii i akumulatorów odbywać się będzie bezpłatnie do specjalnych pojemników, które znajdują się m.in. w placówkach oświaty, urzędach, placówkach handlowych.
Takie zapisy nie wypełniają należycie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Rada gminy powinna wskazać w regulaminie możliwość odbioru wszystkich odpadów komunalnych określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. przez PSZOK, a nie wskazywać tylko na określone rodzaje odpadów, które będą w nich odbierane.

Przykład 4

Przekroczenie delegacji
W regulaminie ustalono wymóg, by właściciele uprzątali błoto, śniegu lód i inne zanieczyszczenia, w sposób niezakłócający ruch pieszych i pojazdów oraz wskazano termin usunięcia zanieczyszczeń i miejsca ich składowania. To postanowienie jest wadliwe, gdyż taki zakres regulacji nie został przewidziany w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (por. wyroki WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13 i WSA w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 258/14, oraz rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 28 stycznia 2020 r., znak: PN.4131.52.2020). ©℗
Interesujące są także wyjaśnienia wojewody wielkopolskiego, zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z 2 stycznia 2020 r. (znak: KN-I.4131.1.562.2019.22). Podał on mianowicie, że skoro sama ustawa nakłada określone obowiązki zmierzające do utrzymania czystości na terenie dróg publicznych i chodników położonych wzdłuż nieruchomości, określając jednocześnie krąg podmiotów zobowiązanych, to ponowne regulowanie tej kwestii w akcie prawa miejscowego (a tym bardziej modyfikowanie unormowań ustawowych) jest niedopuszczalne w świetle zasad prawidłowej legislacji.
Wojewoda podkreślił, że zadaniem rady gminy, która realizuje upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., jest określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wskazana kompetencja uchwałodawcza rady gminy po pierwsze nie powinna ograniczać się jedynie do chodników położonych wzdłuż nieruchomości czy przystanków komunikacyjnych, ale winna odnosić się do wszelkich części nieruchomości służących do użytku publicznego. Po drugie nie powinna sprowadzać się do wskazywania podmiotów zobowiązanych do realizacji omawianych zadań, skoro krąg tych podmiotów został określony w ustawie, a prawodawca miejscowy nie został upoważniony do wprowadzania jakichkolwiek zmian w tym zakresie.

Mycie i naprawa aut

Określenie warunków mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi stwarza radom sporo problemów. I tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 1 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Bd 582/19) za przekraczający delegację z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. uznał zapisy regulaminu, w których rada ograniczyła możliwości mycia pojazdów samochodowych wyłącznie w części obejmującej nadwozia oraz zastrzegła dopuszczalność tylko drobnych napraw. Zdaniem bydgoskiego WSA takie normy ograniczają – w sposób prawem nieuzasadniony – prawo własności oraz zakres korzystania z nieruchomości. Według sądu takie same zastrzeżenia budzi treść regulaminu, która wskazuje, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dotyczy drobnych napraw i nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Bydgoski WSA uznał, że zapis ten przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem „drobnych napraw”. Wojewoda uznał, że przez to wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego i godzi w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równość w prawie (patrz podobnie wyroki WSA w Gdańsku z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 122/19 i WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 7/19).

Regulacje dotyczące pojemników

W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca zobowiązał radę gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nakazał przy tym uwzględnić:
  • średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
  • liczbę osób korzystających z tych pojemników.
Wskazać należy, że nowelizacja zmieniła ten przepis w taki sposób, by umożliwić zbieranie odpadów komunalnych nie tylko do pojemników, lecz także do worków. Ustawodawca dokonał tego na życzenie samorządów, które przedstawiły argumenty praktyczne: worki zajmują mniej miejsca i są znacznie tańsze. Dopuszczenie worków, oprócz pojemników, do zbierania odpadów komunalnych pociągnęło za sobą konieczność zmiany wielu innych przepisów u.c.p.g.
W kontekście tego przepisu wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 stycznia 2020 r. (znak: PN.4131.7.2020) wyjaśnił, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia organ stanowiący gminy do określenia warunków rozmieszczania pojemników, nie zaś do ustalania ich usytuowania. Chodziło o zapis regulaminu, w którym nakazano właścicielom nieruchomości utrzymanie czystości i porządku na swoim terenie poprzez zagwarantowanie bezkolizyjnego dojazdu do miejsca ustawienia pojemników (tak też wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 2 stycznia 2020 r., znak: KN-I.4131.1.562.2019.22).
Z kolei w rozstrzygnięciu nadzorczym z 6 listopada 2019 r. (znak: PN.4131.577.2019) wojewoda warmińsko-mazurski zarzucił Radzie Gminy Łukta, że nie określiła w regulaminie obligatoryjnego elementu, jakim jest rodzaj i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ponadto wojewoda zanegował zapis w regulaminie, w którym rada wprowadziła regulację odnoszącą się do minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych produkowanych na cmentarzach, jednak nie doprecyzowała, jaka jest minimalna pojemność tych pojemników. Zdaniem wojewody sformułowanie „w ilości zadeklarowanej” nie spełnia wymogu zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.
Jako wadliwy organ nadzoru uznał zapis regulaminu, zgodnie z którym „w przypadku, gdy niemożliwym jest wyznaczenie odpowiedniego miejsca gromadzenia odpadów na terenie własnej nieruchomości, ze względu na brak możliwości spełnienia wymagań zawartych w obowiązujących przepisach, właściciel tej nieruchomości zobowiązany jest do zapewnienia usytuowania pojemników na terenie innej nieruchomości, na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem w formie pisemnej”. Według wojewody warmińsko-mazurskiego ten zapis stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie porządku i czystości przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych. Z powyższej normy wynika, że każda nieruchomość winna być zaopatrzona w odpowiednią liczbę pojemników do zbierania odpadów komunalnych.
Kolejne orzeczenie dotyczące tego zakresu tematycznego regulaminu wydał wojewoda podkarpacki. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 listopada 2019 r. (znak: P-II.4131.2.400.2019) uznał, że żaden przepis u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do kształtowania w regulaminie praw i obowiązków w relacji właściciel nieruchomości ‒ przedsiębiorca odbierający odpady. Uwaga ta dotyczyła zapisu regulaminu uchwalonego przez Radę Miejską w Dukli, który zobowiązał właścicieli nieruchomości do naklejania kodów kreskowych na pojemnikach i workach, z zastrzeżeniem, że w przypadku braku kodu kreskowego na pojemnikach lub workach odpady nie zostaną odebrane. Zdaniem organu nadzoru taka regulacja przyjęta przez lokalnego uchwałodawcę nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Miejsca gromadzenia

Obligatoryjnym elementem regulaminu, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g., jest określenie szczegółowych zasad dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Jak zauważył WSA w Kielcach w wyroku z 13 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Ke 770/19), nie ma potrzeby cytowania w regulaminie par. 23 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), określającego, jak powinny być projektowane miejsca gromadzenia odpadów stałych. Z kolei wojewoda podkarpacki w rozstrzygnięcie nadzorczym z 22 stycznia 2020 r. (znak: P-II.4131.2.16.2020) podał, że art. 4 ust. 2 pkt 2a u.p.c.g. nie upoważnia organu gminy do wprowadzenia w regulaminie warunku dotyczącego niepowodowania uciążliwości, w szczególności zapachowych (tym bardziej że pojęcie to jest niedookreślone) w takich miejscach. Ponadto organ nadzoru wskazał, że warunek niepowodowania uciążliwości zapachowych dotyczy przede wszystkim stosunków sąsiedzkich. Zdaniem wojewody przepisy regulaminu nie mogą regulować stosunków sąsiedzkich, te kwestie normuje bowiem ustawa z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495). Stosownie do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tym samym rada w ramach delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. ani też na podstawie pozostałych zapisów art. 4 nie ma uprawnienia do doprecyzowania powyższej regulacji.

Częstotliwość wywozu

W art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. ustawodawca nakazał ustalić w regulaminie szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tu należy zwrócić uwagę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 6 listopada 2019 r. (znak: P-1.4131.591.2019.KNU), w którym wskazano, że nowelizacja nadała nowe brzmienie art. 6r ust. 3b u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
W kontekście tego przepisu wojewoda zarzucił Radzie Gminy Kozielice, że w par. 16 ust. 1 regulaminu ustaliła częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej na co najmniej raz na dwa tygodnie. Zdaniem organu nadzoru ta regulacja została podjęta z naruszeniem art. 6r ust. 3b u.c.p.g., nie respektuje bowiem określonej w tym przepisie minimalnej częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z budynków wielolokalowych w okresie od kwietnia do października. [przykład 5] Nierespektowanie częstotliwości odbioru odpadów komunalnych, uregulowanej w art. 6r ust. 3b u.c.p.g., często było przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 28 listopada 2019 r., znak P-1.4131.640.2019.EM; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 25 listopada 2019 r., znak P-II.4131.2.417.2019; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 29 stycznia 2020 r., znak PN-II.4131.22.2020).

Przykład 5

Gdy brak obligatoryjnego elementu regulaminu
W jednej z gmin w regulaminie zapisano, że częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych zostanie określona w odrębnej uchwale rady gminy zawierającej szczegółowy zakres świadczenia tego typu usług. Jest to istotne naruszenie prawa, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego całego aktu. Regulamin bowiem pomija jeden z obligatoryjnych elementów (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 28 listopada 2019 r., znak: P-1.4131.644.2019.AB). ©℗

Obowiązki wobec zwierząt

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. rada gminy musi ustalić w regulaminie szczegółowe zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W literaturze wskazuje się, że ten przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów ust. 2 art. 4 u.c.p.g. upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie wymieniono, tak jak w pozostałej części art. 4 ust. 2 u.c.p.g., wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, lecz jedynie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, a zatem ochroną przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem (A. Jezierska-Markocka, op. cit.).
Z najnowszego orzecznictwa wynika, że rady gmin nie radzą sobie z wypełnieniem delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ta kwestia jest najczęstszym przedmiotem wyrokowania. Zwykle chodzi o regulowanie zasad wyprowadzania psów przez ich właścicieli.
Z orzecznictwa wynika, że zawarcie w regulaminie nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. wiek, choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 122; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 2245; dalej: u.o.z.), w tym działań określanych jako niehumanitarne.
Zdaniem WSA w Gdańsku, wyrażonym w wyroku z 15 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Gd 435/19), brak uwzględnienia w badanej regulacji specyficznych sytuacji, wyjątków, pozbawia ją cechy proporcjonalności w ograniczaniu wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się, redagując art. 10a ust. 3 u.o.z. Według gdańskiego WSA prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Brak takich rozróżnień w postanowieniu badanego regulaminu dyskwalifikuje wskazaną normę.
Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z 14 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 1310/19) zakwestionował zapis regulaminu, zgodnie z którym dozwolone jest zwalnianie psa ze smyczy tylko wtedy, gdy jest on w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Krakowski WSA przypomniał, że kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została jednoznacznie uregulowana w art. 10a ust. 3 u.o.z., zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Dlatego regulacje regulaminu sąd uznał za bardziej rygorystyczną niż przepisy ustawowe, co nie jest dopuszczalne. Nadto wskazał na niedookreśloność i istotną niejasność sformułowania, zgodnie z którym psy mogą być zwalniane ze smyczy jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi. Pojawia się pytanie, czy chodzi o miejsca, które zawsze są mało uczęszczane przez ludzi, czy w których okresowo jest mniej ludzi, nie mówiąc już o trudności z kwalifikowaniem miejsca jako mało uczęszczane przez ludzi. Zdaniem sądu redakcja regulaminu stanowi naruszenie zasad techniki poprawnej legislacji znajdującej zastosowanie także przy redagowaniu przepisów prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Kielcach z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 719/19, WSA w Bydgoszczy z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 657/19, WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 541/19).
Co więcej, za wadliwy sąd uznał kolejny zapis, który wprowadzał „zakaz wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych)”. Zdaniem krakowskiego WSA zakaz ten dotyczy szerokiego spektrum różnych obiektów, ale nie wszystkie z nich przeznaczone są do wspólnego użytku. Ponadto w przypadku niektórych z tych obiektów decyzję podejmują ich właściciele.
W orzecznictwie powszechnie się podkreśla, że postanowienie regulaminu o zakazie wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci jest zgodne z prawem (tak np. WSA w Krakowie w wyrokach z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 914/19, oraz z 25 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 741/19). Za zgodne z prawem uznaje się postanowienie regulaminu zobowiązujące właścicieli psów do sprzątania psich odchodów z klatek schodowych i innych pomieszczeń służących do wspólnego użytku, z chodników, ulic, trawników i innych terenów służących do użytku publicznego. Zdaniem gdańskiego WSA, wyrażonym w wyroku z 21 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 175/19), postanowienie to pozostaje w ramach, jakie zakreśla art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a więc mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.
Z kolei WSA w Kielcach w wyroku z 13 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Ke 770/19) podał, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z 15 maja 2019 r., sygn. II SA/Gd 59/19). Zdaniem kieleckiego WSA rada gminy nie jest upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi. Ponadto sąd uznał, że przepis regulaminu nakładający na właścicieli, utrzymujących zwierzęta domowe, obowiązek niedopuszczenia do zakłócania przez nie ciszy i spokoju narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną prawem sąsiedzkim (art. 144 k.c.). ©℗