Resort cyfryzacji już pracuje nad polskimi przepisami. Sektor publiczny produkuje i gromadzi mnóstwo informacji z wielu obszarów życia. Umiejętne korzystanie z nich oraz ich przetwarzanie za pomocą sztucznej inteligencji może mieć rewolucyjne skutki dla wszystkich dziedzin gospodarki.
Reklama
Zasady związane z wykorzystaniem tego zasobu zawiera przyjęta 20 czerwca br. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE z 2019 r. L 172, s. 56; dalej: dyrektywa reuse). Państwa członkowskie muszą wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania do 17 lipca 2021 r. W Polsce nad aktualizacją standardu dotyczącego otwierania danych publicznych (bo regulacje już są, w ustawie z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 124 ze zm.) pracuje Ministerstwo Cyfryzacji. Celem ma być m.in. dostosowanie obowiązujących przepisów do zmian otoczenia prawnego, m.in. wynikających z unijnego rozporządzenia RODO. Chodzi także o skuteczniejsze otwieranie i upowszechnianie danych publicznych.

Definicja i zakres

Pojęcie informacji sektora publicznego (ISP) jest bardzo pojemne. Informacją taką jest każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, szczególnie w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będąca w posiadaniu podmiotów z sektora publicznego (wymienionych w ustawie o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego). Przykładem podmiotu zobowiązanego do ujawniania ISP jest także jednostka samorządu terytorialnego. [ramka 1]

Ramka 1

Kto musi przekazywać ISP
1) jednostki sektora finansów publicznych,
2) państwowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej (inne niż wymienione w pkt 1),
3) osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty te oraz wymienione w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot finansują je w ponad 50 proc. lub posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego,
4) związki podmiotów, o których mowa w pkt 1–3.
Dyrektywa reuse jeszcze bardziej rozszerza zakres informacji, które mogą być ponownie wykorzystane, m.in. o dane badawcze. Stosownie do treści dyrektywy są to dokumenty w formie cyfrowej, inne niż publikacje naukowe, gromadzone lub produkowane w ramach działalności badawczo-naukowej i wykorzystywane jako dowody w procesie badawczym bądź też powszechnie akceptowane w środowisku naukowym jako konieczne do weryfikacji poprawności ustaleń i wyników badań. Dane badawcze obejmują dane statystyczne, wyniki eksperymentów, pomiarów, obserwacji prowadzonych w terenie, wyniki ankiet, nagrania wywiadów i zdjęcia. Obejmują one także metadane, specyfikacje i inne obiekty cyfrowe. Należy je jednak odróżnić od artykułów naukowych relacjonujących i komentujących ustalenia wynikające z badań naukowych.

Wartość dodana

Ciągła ewolucja technologii, sztuczna inteligencja czy internet rzeczy umożliwiają tworzenie nowych usług i zastosowań dzięki wykorzystywaniu agregacji lub łączeniu danych. A dopuszczenie do ponownego wykorzystywania ISP to wartość dodana dla wielu podmiotów. Jak wskazuje dyrektywa reuse, stanową one wyjątkowe źródło danych, które może poprawić funkcjonowanie rynku wewnętrznego i wpłynąć na rozwój nowych zastosowań dla konsumentów lub rozwój sztucznej inteligencji w sektorze prywatnym. A co istotne, ISP mogą być wykorzystane w sektorze prywatnym do celów komercyjnych, np. w zamian za opłatę. Natomiast ich pozyskanie jest co do zasady bezpłatne. Podmiot zobowiązany, np. jednostka samorządu terytorialnego, przekazując informacje, może nałożyć opłatę tylko wtedy, gdy przygotowanie lub przekazanie danych w sposób lub w formie wskazanej we wniosku o ponowne wykorzystywanie wymaga od urzędnika dodatkowego wysiłku. Jednak łączna wysokość opłaty nie może przekroczyć sumy kosztów poniesionych w tym celu przez urząd. Oznacza to, że wysoki koszt wytworzenia lub uzyskania informacji (np. poniesiony w ramach realizacji zamówienia publicznego lub w wyniku zlecenia sporządzenia opinii prawnej) nie może uzasadniać nałożenia opłaty wyższej niż koszt samego przygotowania ISP do ponownego wykorzystania.
WAŻNE Dyrektywa reuse nie wprowadza ogólnego obowiązku zezwalania na ponowne wykorzystywanie dokumentów produkowanych przez przedsiębiorstwa publiczne. Decyzja o tym, czy na to zezwolić, powinna pozostawać w gestii zainteresowanego organu publicznego, o ile niniejsza dyrektywa, prawo unijne lub krajowe nie przewidują inaczej.
Są jednak takie dane, nazywane w dyrektywie reuse danymi o wysokiej wartości, które zawsze są przekazywane innym podmiotom bezpłatnie. Do tej kategorii zaliczane są m.in. kody pocztowe, mapy krajowe i lokalne (dane geoprzestrzenne), zużycie energii i obrazy satelitarne (dane dotyczące obserwacji Ziemi i środowiska), prognozy pogody (dane meteorologiczne), wskaźniki demograficzne i gospodarcze (dane statystyczne), rejestry przedsiębiorstw i numery identyfikacyjne (dane dotyczące przedsiębiorstw i ich własności), znaki drogowe i śródlądowe drogi wodne (dane dotyczące mobilności). W tym przypadku nic nie będzie uzasadniało pobrania opłaty – nawet poniesienie kosztów przygotowania tej informacji do ponownego wykorzystania.
Zgodnie z dyrektywą biblioteki, muzea i archiwa powinny mieć możliwość pobierania opłat przekraczających koszty krańcowe. Można nawet rozważyć ceny stosowane przez sektor prywatny za ponowne wykorzystywanie takich samych lub podobnych dokumentów.

Programy komputerowe a ponowne wykorzystanie

Podmioty sektora publicznego ponoszą często znaczne nakłady na informatyzację (np. zakup oprogramowania). W tym kontekście pojawia się pytanie, czy istnieje możliwość uzyskania dostępu i ponownego wykorzystania programu komputerowego (np. jego kodu źródłowego). Należy zwrócić uwagę, że polska ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego kwestii tej nie wyjaśnia. Mimo braku wyraźnego wyłączenia w ustawie tego typu kategorii informacji, do tej pory sądy administracyjne stały na stanowisku, że kod źródłowy nie stanowi ISP. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 2014/13) stwierdził np., że kod źródłowy to ciąg instrukcji i deklaracji, zapisany w zrozumiałym dla człowieka języku programowania, charakteryzujący operacje, jakie powinien wykonać komputer przy pomocy skończonej liczby ściśle zdefiniowanych rozkazów. W ocenie tego sądu kod źródłowy stanowi jedynie narzędzie wykorzystywane w programach komputerowych, nie zawierając jakiegokolwiek komunikatu o sprawach publicznych. Nie jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy liczyć się z tym, że ta wykładnia utrzyma się także na gruncie nowej dyrektywy reuse. Stwierdza ona bowiem, że definicja dokumentu podlegającego ujawnieniu ma nie obejmować programów komputerowych. Państwa członkowskie mogą jednak rozszerzyć zakres stosowania dyrektywy na programy komputerowe.

Ochrona prywatności

Prawo do ponownego wykorzystywania ISP podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z ich pełnieniem. Dlatego ponowne wykorzystanie ISP, gdy informacja obejmuje dane osobowe, zwykle wymagać będzie anonimizacji. Proces ten jest sposobem pogodzenia względów przemawiających za umożliwieniem ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w jak najszerszym zakresie z obowiązkami wynikającymi z przepisów o ochronie danych. Ale wiąże się z kosztami.

Ramka 2

Jak udostępniać szczególny zbiór o wysokiej wartości
a) bezpłatnie,
b) w formacie nadającym się do odczytu maszynowego,
c) za pośrednictwem interfejsów API (interfejs programowania aplikacji, ang. application programming interface; pozwala na komunikowanie się aplikacji między sobą).
Dyrektywa reuse wyraźnie wskazuje, że przy podejmowaniu decyzji w sprawie zakresu i warunków ponownego wykorzystywania dokumentów sektora publicznego zawierających danych osobowe, np. w sektorze zdrowia, wymagane może być przeprowadzenie oceny skutków dla ochrony danych zgodnie z art. 35 RODO. Ocena skutków to analiza, której kluczowym elementem jest identyfikacja i szacowanie ryzyka naruszenia praw lub wolności (pisaliśmy o tym 30 stycznia br. w tygodniku Samorząd i Administracja, DGP nr 21, w artykule „Monitoring wizyjny w mieście: najpierw analiza ryzyka, potem zakupy”). Analiza ta jest dokonywana zawsze wtedy, gdy przetwarzanie danych osobowych może rodzić wysokie ryzyko dla praw lub wolności. W uproszczeniu można powiedzieć, że chodzi o ujawnienie oraz oszacowanie negatywnych konsekwencji, jakie mogą łączyć się z wykorzystaniem ISP. [ramka 3]

Ramka 3

Kiedy zachodzi ryzyko naruszenia praw lub wolności
• gdy osoby, których dane dotyczą, mogą zostać pozbawione przysługującej im kontroli nad tymi danymi;
• jeżeli przetwarzane są dane ujawniające pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, wyznanie lub przekonania światopoglądowe, lub przynależność do związków zawodowych;
• jeżeli przetwarzane są dane genetyczne, dane dotyczące zdrowia, seksualności lub wyroków skazujących, czynów zabronionych albo związanych z tym środków bezpieczeństwa;
• jeżeli oceniane są czynniki osobowe, w szczególności analizowane lub prognozowane aspekty dotyczące efektów pracy, sytuacji ekonomicznej, zdrowia, osobistych preferencji lub zainteresowań, wiarygodności lub zachowania, lokalizacji lub przemieszczania się – w celu tworzenia lub wykorzystywania profili osobistych;
• gdy dane dotyczą dzieci;
• jeżeli przetwarzanie dotyczy dużej ilości danych osobowych i wpływa na dużą liczbę osób.

Własność intelektualna

Ponowne wykorzystanie ISP nie może też naruszać własności intelektualnej, np. prawa autorskiego do analizy przygotowanej na zlecenie określonego organu administracji. Nie oznacza to jednak, że nie podlega ponownemu wykorzystaniu dobro objęte prawami własności intelektualnej, np. uzyskane od podmiotu spoza sektora publicznego (choćby w ramach zamówień publicznych). W tym kontekście istotne będzie zweryfikowanie, czy podmiot sektora publicznego zobowiązany do ujawniania ISP dysponuje prawami do informacji, której dotyczy wniosek o ponowne wykorzystanie (lub udostępnianej w trybie bezwnioskowym). Musi on więc ustalić, czy informacja jest chroniona prawami własności intelektualnej (w szczególności czy jest utworem) i czy przysługuje mu „własność praw”, licencja. W przypadku licencji istotne jest ustalenie jej charakteru, tj. czy umożliwia ona udzielenie dalszej licencji i na jakich polach eksploatacji może to nastąpić.
Co ważne, dyrektywa reuse wyraźnie wskazuje, że podmiot ujawniający informacje z sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania nie może wprowadzać ograniczenia korzystania z nich przez innych użytkowników. Czyli organ powinien przede wszystkim udzielać licencji niewyłącznej z prawem do subliencjonowania. Umożliwi to dalszą dystrybucję informacji.
Zakaz ograniczania wykorzystania ISP oznacza także, że udzielenie prawa wyłącznego na rzecz podmiotu, który będzie z tej informacji korzystał, powinno być zupełnym wyjątkiem. W ten sposób mogłoby dojść do wyłączenia możliwości korzystania z informacji przez inne podmioty.
Umowa o udzielenie wyłącznego prawa do korzystania z informacji sektora publicznego podlega raz w roku ocenie przez podmiot zobowiązany do udostępniania tych danych. Jeżeli stwierdzi on ustanie powodów jej zawarcia, to niezwłocznie wypowiada umowę ze skutkiem natychmiastowym.
Podstawa prawna
Art. 35 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), RODO (Dz.Urz. UE z 2016 r. L 119, s. 1).
Art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.).