Przeznaczenie środków rezerwy celowej na szeroko rozumiane prace remontowe, w tym dotyczące udrożnienia systemu kanalizacji w następstwie zjawisk atmosferycznych, nie wpisuje się w ustawową przesłankę zarządzania kryzysowego w rozumieniu ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Analiza tego zapytania wymaga odniesienia się do dwóch aktów prawnych – ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Zgodnie z art. 222 ust. 1 i 2 pierwszego z ww. aktów w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. W budżecie gminy czy powiatu mogą też być tworzone rezerwy celowe:
  • na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
  • na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;
  • gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Taką odrębną ustawą jest właśnie ustawa o zarządzaniu kryzysowym. W jej art. 26 ust. 4 postanowiono, że w bud żecie JST tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetowych, pomniejszonych o środki finansowe na inwestycje, wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.
Wskazane wyżej regulacje stanowią więc materialnoprawną podstawę do określania w uchwale budżetowej rezerw celowych, w tym na zadania związane z zarządzaniem kryzysowym. O celu, dla jakiego tworzone są takie rezerwy, wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1165/14). Sąd stwierdził, że mają służyć finansowaniu wydatków nagłych, które nie mogą zostać przewidziane na etapie przygotowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślił także, że wyłączną kompetencję do dokonywania podziału tych rezerw, a zatem do podejmowania decyzji co do ich wydatkowania, posiada organ wykonawczy jednostki samorządowej. Oczywiście wójt (burmistrz) nie ma pełnej swobody decydowania o sposobie wydatkowania rezerw celowych. Musi bowiem przeznaczyć środki z rezerwy zgodnie z jej celem ustalonym uprzednio w budżecie. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że stopień ogólności sformułowania celu zależy wyłącznie od uchwalającego budżet organu stanowiącego JST. Problemem jest należyte odkodowanie sformułowania ustawowego – zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. Co należy przez to pojęcie rozumieć? Wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 21 listopada 2018 r. (sygn. akt I SA/Ol 609/18). W uzasadnieniu zwrócił on uwagę na fakt, że zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji – będącej następstwem zagrożenia – mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy. Jednocześnie wyraźnie podkreślono, że taka rezerwa może być wydatkowana jedynie na sytuacje nadzwyczajne. Przywołano również art. 2 ww. ustawy, z którego wynika, że: zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Co istotne, sąd odwołał się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 kwietnia 2009 r. (sygn. akt K 50/07), w którym wskazano, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym to „recepta na obejście rozmaitych warunków ustanowionych przez konstytucję dla stanów nadzwyczajnych, pozwalająca władzy publicznej na postępowanie analogiczne do działań dopuszczalnych w takich stanach – ale bez spełnienia konstytucyjnych wymogów przewidzianych dla stanów nadzwyczajnych”. TK odniósł się w tym względzie do różnych sytuacji związanych z wystąpieniem zdarzeń, lecz zasadniczo o charakterze terrorystycznym. Finalnie sąd administracyjny uznał (opierając się o wytyczne TK), że środki z ww. rezerwy nie mogą być przeznaczone na cele związane m.in. z udrożnieniem systemów melioracyjnych czy remontem odpływów wód opadowych. Przedkładając istotę tego orzeczenia na podany stan faktyczny, przyjąć należy, że z dużym prawdopodobieństwem zarządzenie burmistrza mogłoby zostać zakwestionowane przez regionalną izbę obrachunkową.
Zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem nagłego zagrożenia, mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy.
WAŻNE Co najmniej 0,5 proc. ogółu wydatków budżetowych JST stanowi rezerwa celowa na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego. Kwota ta jest pomniejszona o wydatki inwestycyjne, na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.
Podstawa prawna
Art. 222 ust. 1, 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
Art. 26 ust. 4 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzeniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1401 ze zm.).