Tylko 15 proc. samorządowych lokali nie potrzebuje remontów – wynika z najnowszych badań Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju. Winne są nie tylko wysokie koszty robót i niejasne przepisy, lecz także brak koncepcji, jak zadbać o bezpieczeństwo i wygodę mieszkańców oraz wizerunek miasta
Czasem stan obiektów jest tak zły, że dochodzi do katastrof. Tak było 23 kwietnia w Świetochłowicach, gdzie zawalił się strop kamienicy. W 2018 r. mieliśmy falę podobnych zdarzeń – zawaliły się fragment kamienicy w centrum Warszawy, strop starego mieszkalnego domu w Łodzi, ściana pustostanu w Bytomiu czy budynek w Sosnowcu. Dlaczego tak się dzieje? Otóż gminy nie mają najczęściej pełnego rozeznania, co i w jakiej kolejności trzeba naprawiać, gdyż patrzą na komunalkę przez pryzmat bieżących napraw, które są wykonywane w ostatniej chwili, kiedy stan obiektu jest katastrofalny albo wymuszą go mieszkańcy. Naprawiane są wtedy m.in. pokrycia dachu, uszkodzenia ścian, stolarka okienna. Niestety na generalne remonty wciąż brakuje pieniędzy. Co prawda samorządy korzystają ze środków pomocowych na termomodernizację, ale te zgodnie z obecnym prawem mogą być wykorzystane w budynkach, w których działają wspólnoty mieszkaniowe. A to oznacza, że na stare często ponad stuletnie kamienice należące w 100 proc. do gmin, nie ma pieniędzy. [ramka]
Ile jest starych budynków
Z danych uzyskanych podczas narodowego spisu powszechnego ludności i mieszkań z 2011 r. wynika, że w zasobach komunalnych znajduje się 27 proc. mieszkań wybudowanych przed 1918 r. (przy skali dla całego kraju wynoszącej średnio 9 proc.), a dołączając do tego domy zbudowane do 1945 r. – 45 proc. Kolejne 49 proc. to domy postawione w latach 1944–1988, czyli też wymagające już poważnych remontów. Ten odsetek zmienił się zapewne nieznacznie, bo nowych domów komunalnych przybywa powoli.
Co w wieloletnim programie?
Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.) wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy sporządza się na co najmniej pięć lat. Dokument ten ma charakter planistyczny, stanowiąc dla gmin wytyczne dotyczące gospodarowania zasobem w najbliższych latach. Powinien obejmować m.in. analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji – wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali – z podziałem na kolejne lata. Także planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach i zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, a także sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami. Ponadto plan ma również określać wysokość wydatków w kolejnych latach z podziałem na koszty: bieżącej eksploatacji, remontów czy modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W wykazie kosztów nie można pominąć kosztów zarządu nieruchomościami, w których gmina jest jednym ze współwłaścicieli. – Obligatoryjnym elementem programu jest też określenie źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej z podziałem na kolejne lata – przypomina Zbigniew Przybysz. – Pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i może spowodować uchylenie uchwały przez wojewodę – dodaje przedstawiciel MIR. Poza ww. programem gminy uchwalają też zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Worek bez dna
Ile kosztuje gruntowny remont kamienicy? Trudno na to pytanie jednoznacznie odpowiedzieć. – Wynika to zarówno z różnic dotyczących zakresu przedmiotowego poszczególnych prac (wartość remontu uzależniona jest m.in. od liczby instalacji poddawanych pracom remontowym), jak również różnic w powierzchni poszczególnych budynków, których rozpiętość wynosi od kilkuset do przeszło tysiąca metrów kwadratowych powierzchni użytkowej – mówi Katarzyna Zapał, dyrektor krakowskiego Zarządu Budynków Komunalnych. Dodaje, że nawet przy wykonywaniu podobnego zakresu prac w zbliżonych wielkościowo budynkach koszt może być inny, np. z uwagi na wpis domu do rejestru zabytków i związane z tym wymagania technologiczne i konserwatorskie przy prowadzeniu prac budowlanych. Potwierdza to Jolanta Baranowska z biura rzecznika prasowego i nowych mediów łódzkiego magistratu. – Koszty zależą m.in. od wielkości budynku oraz od tego, czy jest on budynkiem zabytkowym – mówi. I dla przykładu podaje, jak to było przy ostatnich inwestycjach. – Remont niewielkiej kamienicy przy ul. Żwirki 22 (7 mieszkań i 5 lokali użytkowych) wyniósł ok. 2 mln zł, ale już remont kamienicy przy ul. Więckowskiego 4 składający się z 30 mieszkań, 5 lokali użytkowych, wraz z przepięknie wykonaną elewacją w podwórku budynku (na ścianie budynku znalazł się wykonany z ceramicznych płytek obraz Wojciecha Siudmaka) to już ok. 7 mln zł – mówi. Z kolei Wojciech Koerber z wydziału komunikacji społecznej wrocławskiego urzędu miasta mówi, że koszt remontu kapitalnego waha się w granicach 1500–2500 zł za 1 mkw. Nic więc dziwnego, że odnawia się mało. A tymczasem – jak przypomina Zbigniew Przybysz z wydziału prasowego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju – od liczby remontów zależy utrzymanie stanu zasobu mieszkaniowego. – Te prace mają na celu zmniejszenie kosztów eksploatacji budynków i obejmują m.in. termomodernizację, wymianę lub naprawę uszkodzonych elementów konstrukcyjnych czy poprawę estetycznego wyglądu budynków przez remont elewacji – mówi. I dodaje, że kamienice często nie odpowiadają współczesnym standardom mieszkaniowym, tj. są pozbawione dostępu do miejskiej sieci cieplnej czy wind albo wymagają wymiany elementów konstrukcyjnych.
Jednak na pytanie, ile kamienic w ostatnich latach wyremontowano, resort już nie jest w stanie odpowiedzieć. Danych na poziomie kraju brak. Szczegółowymi dysponują tylko samorządy, a ich wypowiedzi nie napawają optymizmem. Resort inwestycji i rozwoju zbadał w tym roku potrzeby remontowe i termomodernizacyjne w gminnych zasobach mieszkaniowych. – Ankiety rozesłano do 100 gmin, a uzyskane odpowiedzi wskazują, że tylko 15 proc. gminnych domów mieszkalnych nie wymaga remontu i dane te dotyczą wszystkich budynków, bez względu na okres ich budowy – informuje Zbigniew Przybysz. Z kolei z opublikowanego w marcu br. raportu o stanie polskich miast „Mieszkalnictwo społeczne”, opracowanego przez Obserwatorium Polityki Miejskiej i Instytut Rozwoju Miast i Regionów, wynika, że odsetek wyremontowanych lokali w zasobach ankietowanych miast w zdecydowanej większości samorządów nie przekracza 10 proc.
Za niskie czynsze
Sytuacje pogarszają niskie opłaty czynszowe, z których nie da się pokryć wartości remontów. Z przywołanego wyżej raportu wynika, że samorządy określają stawki czynszu zbyt nisko. Tymczasem jak czytamy w opracowaniu, „ polityka czynszowa powinna być racjonalna i ekonomicznie uzasadniona”. A to oznacza ustalenie stawek na poziomie trzech proc. wartości odtworzeniowej lokalu. Niestety w wielu miastach wartość ta jest prawie trzykrotnie niższa. Do tego dochodzą zaległości czynszowe. Zdaniem autorów raportu to powszechne zjawisko nie wynika wprost z niskich dochodów najemców lub ich braku, a bezkarności najemców (pisaliśmy o tym w Tygodniku Gazeta Prawna nr 8 z 11 stycznia).
– Generalnie źródłem pokrycia wydatków na remonty powinny być wpływy z gospodarowania zasobem mieszkaniowym, uzupełnione np. o wpływy z wynajmowania lokali użytkowych – nie ma wątpliwości Zbigniew Przybysz. – W praktyce działalność ta jest jednak często deficytowa, więc gminy pokrywają braki z ogólnych wpływów podatkowych. Z różnych badań wynika jednak, że opłaty z czynszów pokrywają tylko nieco ponad 60 proc. niezbędnych kosztów, resztę gminy muszą dokładać z podatków – dodaje przedstawiciel MIR.
Bez planu trudniej
Większość pytanych przez nas samorządów deklaruje natomiast, że ma programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z cytowanego już wcześniej raportu wynika jednak, że plany te, delikatnie mówiąc, dalekie są od doskonałości. Przyjmuje się dokumenty po to, by spełnić ustawowy obowiązek, a nie po to, by je wypełniać. – Są one bardzo ogólne, bo wiadomo, że szczegóły działań i tak zależeć będą od tego, co zgłoszą mieszkańcy – mówią nam także przedstawiciele gmin. Ale powoli zaczyna się coś zmieniać. W 50-tysięcznych Świętochłowice tuż po zmianie władzy rozpoczął się proces reorganizacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Lokalowej. Po raz pierwszy w historii swojego istnienia spółka przeprowadziła inwentaryzację gminnych zasobów mieszkaniowych. – Do tej pory nie miała pełnych danych dotyczących stanu technicznego budynków, mieszkań, klatek schodowych, podwórek i obejść – mówi rzeczniczka miasta. – Głównym celem tych prac było skategoryzowanie zasobu. A wszystko po to, by móc decydować o dalszym losie poszczególnych zabudowań. Teraz, gdy znane są najpilniejsze potrzeby, w porozumieniu z gminą opracowywany jest plan remontów na najbliższe lata – dodaje.
WAŻNE Inwestycje współfinansowane ze środków programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko oraz z regionalnych programów operacyjnych przeznaczone są na kompleksową, głęboką modernizację energetyczną wielorodzinnych budynków mieszkaniowych.
Z kolei we Wrocławiu na każdy rok przygotowywany jest plan remontów powstający na podstawie stanu technicznego budynków i zgłaszanych potrzeb. Gmina realizuje też inwestycje na podstawie „Wieloletniego planu gospodarowania komunalnym zasobem mieszkaniowym na lata 2014–2019”; obecnie trwa opracowanie kolejnego programu. Programy wieloletnie ma też Łódź, np. trwający od 2011 r. „Mia100 kamienic”, dzięki któremu możliwe były kompleksowe modernizacje ok. 200 budynków. Pochłonęło to do dziś 225 mln zł! Niestety, podane przykłady to wciąż wyjątki, bo większość jednostek nie ma strategii w zakresie remontów i konsekwencji (więcej opinia z Magdy Ruszkowskiej-Cieślak).
Prawo nie pomaga
Samorządy chciałby, by chociaż centra miast lub starówki były u nich jak z pocztówki. Ale nawet jeśli zdobędą środki na rewitalizację, to przeprowadzenie remontu utrudniają często przepisy. Chociażby związane z ochroną konserwatorską – W odniesieniu do budynków, które są nią objęte, wydłuża się czas opracowywania niezbędnej dokumentacji (projektów) oraz uzyskiwania pozwoleń umożliwiających prowadzenie robót budowlanych – mówi Katarzyna Zapał z krakowskiego ZBK. – Jako jednostka finansów publicznych jesteśmy zobowiązani do wyłonienia wykonawcy w trybie ustawy zamówień publicznych, to też przeciąga prace, bo procedury wyboru wykonawców są zbyt czasochłonne. A zdarza się, że przetargi trzeba kilkakrotnie powtarzać, bo nikt się nie zgłasza – dodaje.
– Problemem są także nieustalone stany prawne budynków, zajmowanie lokali przeznaczonych do remontów (pustostanów) przez dzikich lokatorów, którzy bez problemu otrzymują np. przedpłatowe liczniki prądu z zakładu energetycznego – stwierdza Katarzyna Justyn z Lublina. Przy czym jak zaznacza rzecznik miasta Grzegorz Jędrek, gmina skorzystała z funduszy europejskich na rewitalizację terenów starego miasta i śródmieścia w Lublinie, choć nie była głównym właścicielem kamienic.
Pustostany
Kolejny nierozwiązany problem to stojące puste budynki. Bo nawet jeśli kamienica zostanie gruntownie wyremontowana, to nie wszystkie lokale są zasiedlane. W niektórych nikt nie mieszka przez lata. Często barierą jest wysokość czynszu, który w zmodernizowanych i wyposażonych we wszystkie media lokalach jest znacznie wyższy niż to było przed remontem. Ponadto gminy obawiają się wpuszczać niektórych lokatorów, bo domy mogłyby szybko zostać zdewastowane. Chętnie z kolei wynajęłyby takie lokale pod usługi, ale nie zawsze udaje się znaleźć najemców. Domy stoją puste przez lata, niszczejąc szybciej, niż gdyby były zamieszkane, choćby z tego powodu, że nie są ogrzewane. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia m.in. w Łodzi.
Innym problem są zwolnione lokale, które stoją puste, gdyż na ich remont nie ma pieniędzy. W ten sposób blisko 6 proc. tych zasobów jest niezasiedlonych. W ocenie Magdy Ruszkowskiej-Cieślak, dyrektor Fundacji Habitat for Humanity Poland, prawie 30 proc. gospodarstw domowych oczekujących na wynajem lokalu komunalnego miałoby gdzie mieszkać, gdyby gminy remontowały pustostany.
W ostateczności rozbiórka
Gdy domy są w fatalnej kondycji, gminy często decydują się na ich rozbiórkę. W Bytomiu zakwalifikowano do wyburzania 94 obiekty. Na razie w tym roku przeprowadzono jedną, zaś do końca roku planowana jest rozbiórka kolejnego budynku. Ale w bardzo złym stanie technicznym są jeszcze 34 obiekty, a w złym – 169. Ten problem mają także Świętochłowice i planują zburzyć 13 domów. Oczekiwanie na rozbiórkę oznacza nierzadko katastrofy budowlane i kolejne związane z tym koszty. Lokali komunalnych ubywa zresztą nie tylko z powodu rozbiórek, ale i ich sprzedaży lokatorom lub zwrotu byłym właścicielom. Cały czas ubytek ten jest większy niż liczba nowo budowanych lokali komunalnych.
opinia eksperta
Wyprzedaż mieszkań to zły pomysł
Magda Ruszkowska-Cieślak, dyrektor Fundacji Habitat for Humanity Poland
Luka remontowa, czyli deficyt środków potrzebnych na niezbędne remonty zasobu mieszkaniowego, utrzymuje się w Polsce na alarmującym, szacowanym na ok. 65 proc., poziomie. Z doświadczenia Habitat for Humanity Poland wynika, iż lokalni włodarze borykają się z nieustannym niedoborem środków na cele remontowe oraz nie mają wypracowanych skutecznych strategii przywracania zarządzanych przez gminy zasobów do stanu, który nie zagraża zdrowiu jego lokatorów. Nie jest wszak dobrą strategią zmniejszanie wydatków na cele remontów przez wyprzedaż lokali komunalnych ze starych zaniedbanych kamienic ich mieszkańcom, gdyż w konsekwencji to na tych nowych właścicieli i nowo tworzone wspólnoty mieszkaniowe przerzuca się ciężar wieloletnich zaległości remontowych. Także proponowanie lokalu komunalnego w stanie do kapitalnego remontu najemcom spełniającym wyśrubowane kryteria przy umowie najmu socjalnego jest raczej nadużyciem niż strategią nakierowaną na polepszenie stanu lokali. Jak bowiem ojciec z dwójką dzieci może nagle zdobyć kilkanaście tysięcy na niezbędny remont przyznanego mu lokalu socjalnego, gdzie do wymiany jest wszystko, włącznie z oknem i instalacją elektryczną?
Przyczyną opóźnień w remontach zasobów komunalnych jest nie tylko brak pieniędzy, ale także nieekonomiczne gospodarowanie zasobem przez gminy. Im dłużej budynek jest zaniedbywany, tym większe nakłady będzie trzeba ponieść na jego wyremontowanie. Przy tym trzeba zaznaczyć, iż gminy zarządzają także znacznym zasobem budynków sprzed 1961 r., których remonty potrzebują wyższych nakładów niż np. na modernizację wielkopłytowych bloków spółdzielczych. Opublikowana przez Obserwatorium Polityki Miejskiej i Instytut Rozwoju Miast i Regionów analiza szczegółowych danych dotyczących utrzymującego się złego stanu technicznego budynków mieszkalnych zarządzanych przez gminy pokazuje wyraźnie, iż pomimo deklarowanej wiedzy o konieczności właściwego gospodarowania zasobem komunalnym budżet gmin na cele mieszkaniowe jest przeznaczany w ponad połowie na zadania „umocowane ustawowo jako obligatoryjne zadania własne (np. wypłata dodatków mieszkaniowych, dostarczanie lokali socjalnych) oraz na cele, które bezpośrednio wpływają na zobowiązania finansowe (np. wypłata odszkodowań za bezumowne korzystanie lokatorów z mieszkań po wyroku eksmisyjnym). W tej samej publikacji zamieszczona jest także alarmująca analiza liczby pustostanów, które w zasobie komunalnym sięgają średnio 5,7 proc. W zestawieniu z blisko 160 tys. osób oczekujących w Polsce na przydział lokalu z zasobu gminy (a to tylko te osoby, które są uprawnione do składania wniosku, rzeczywista liczba osób kwalifikujących się jest znacznie wyższa!) – jest to zjawisko wymagające pilnej interwencji.
Obserwatorium Polityki Miejskiej szacuje, iż prawie 30 proc. gospodarstw domowych oczekujących na wynajem lokalu komunalnego miałoby gdzie mieszkać, gdyby gminy remontowały pustostany. Brak środków to nie jest właściwa przyczyna, lecz wynik ogólnego braku efektywności zarządzania zasobem. Popatrzmy np. na wielkość zaległości czynszowych od najemców komunalnych: sprawniejsze monitorowanie zaległości i wczesna interwencja np. pomocy społecznej, gdy sytuacja finansowa czy życiowa lokatora staje się trudniejsza, pozwoliłaby ograniczyć wielkość tego zadłużenia. Dowodzą tego wyniki działania społecznych agencji najmu w krajach takich, jak Belgia czy Wielka Brytania. Są to operatorzy not-for-profit rynku najmu, których usługi integrują w jednym miejscu monitoring najmu lokalu oraz pracę socjalną nakierowaną na wczesną interwencję – w momencie powstania kłopotów najemcy, a nie w momencie, gdy jego zadłużenie przekracza możliwości spłaty zaległości. W Polsce administracja liczy długi, a pomoc społeczna interweniuje dopiero, gdy dzwoni alarm eksmisyjny.
opinia eksperta
Niektóre jednostki dają sobie radę bez zewnętrznych dotacji
Agnieszka Dawydzik, menedżer, Sektor Publiczny Deloitte
Sytuacja gmin pragnących remontować kamienice przy braku środków zewnętrznych jest rzeczywiście ciężka. Ale są samorządy, które szukają rozwiązań, żeby mimo ograniczonych funduszy poprawić zarówno estetykę kamienic, jak i warunki bytowe użytkowników. Przykładowo, Siemianowice Śląskie starają się zaangażować prywatnych właścicieli nieruchomości. Uchwała Rady Miasta zwalnia z podatku od nieruchomości właścicieli budynków pod warunkiem wykonania w nich remontu elewacji lub elewacji i dachu – zwolnienie przysługuje na okres do pięciu lat.
Warto się też przyjrzeć temu, co robi obecnie Warszawa. Stołeczny samorząd ocenia potencjał nieruchomości, dokonuje weryfikacji zniszczeń, ocenia, czy zasadny jest remont, czy można np. uzyskać lokal z odpowiednim dostępem do mediów, z windą itp. Jeśli uzna, że nie – może podjąć decyzję o sprzedaży. Uzyskane z tego tytułu środki mogą zostać przeznaczone na remont kamienic bardziej perspektywicznych z większymi możliwościami lokalizacji ważnych funkcji przyczyniających się do rewitalizacji miasta. Takie, w których tę windę czy np. szerokie przejście dla osób niepełnosprawnych można wprowadzić. I w jednym, i w drugim przypadku często są to już budynki niezamieszkane lub takie, w których pozostało niewielu mieszkańców. Pieniądze ze sprzedaży jednych ratują inne. Paradoksalnie sprzedaż zasobów może się przyczynić do zwiększenia, a nie zmniejszenia liczby mieszkań komunalnych. Jednocześnie taka weryfikacja pozwala ocenić zasób mieszkaniowy miasta i przygotować odpowiednią do potrzeb i możliwości politykę mieszkaniową gminy, realny plan: kiedy, co i w jakiej kolejności remontować.
Przegląd kamienic komunalnych pod kątem ich funkcjonalności i optymalnych sposobów wykorzystania robi wiele jednostek. Miasta zdobywają doświadczenia w jednoczesnym załatwianiu problemów z dostępnością miejsc w przedszkolach i zniszczonym zasobem komunalnym. Chodzi o partnerstwo publiczno-prywatnego w małej skali. W kamienicy będącej własnością gminy miasto udostępnia np. parter na żłobek czy przedszkole i oferuje dopłatę do utrzymania dzieci. W zamian za to partner prywatny, który zamierza prowadzić taką działalność, remontuje parter, wejście, elewację podwórka itp. Oczywiście nie da się za te pieniądze odrestaurować na ogół całego domu, ale jest to jakiś postęp.
Powoli wyczerpują się alokacje na rewitalizacje w ramach programów operacyjnych. Prawdopodobnie każdy, kto interesuje się rewitalizacją, zna przykład Łodzi. Tam właśnie władze podjęły strategiczną i trudną jednocześnie decyzję o przeznaczeniu dużych środków z RPO na rewitalizację, w której ramach kamienice odzyskają swój blask. Warto wspomnieć, że Łódź już od wielu lat prowadzi projekt, nie pomylę się nazywając go autorskim, pod nazwą „Mia100 kamienic”, w którego ramach z własnych środków – nie zewnętrznych – przeprowadza generalne remonty domów komunalnych. Powstają w ten sposób obiekty wielopokoleniowe czy mieszkania dla studentów. Jak widać na przykładzie tego miasta, wszystko zależy od strategii. I dobrze działających spółek miejskich, takich jak Łódzka Spółka Infrastrukturalna.