Zniesienie obowiązku zgłoszenia robót budowlanych dla obiektów małej architektury to krok w dobrą stronę – twierdzą eksperci. Ale niedomknięcie definicji i zbyt kazuistyczne podejście do prawa może spowodować skutki, których na pewno nie chcielibyśmy oglądać.
Wyobraźmy sobie taką sytuację: na jednym trawniku kapliczka z krzyżem, 50 metrów dalej kamień z gwiazdą Dawida, a rzut beretem dalej tablica z półksiężycem. Nocami „nieznani sprawcy” zajmują się dewastacją „raniących” ich uczucia religijne obiektów, funkcjonariusze policji nie są w stanie ich upilnować, wszczynają i umarzają, jedno za drugim, postępowania. Podobnie, jak w przypadku posągów, które tak naprawdę są pomnikami bohaterów narodowych różnych opcji politycznych. Napięcie rośnie. A dodatkowo większość tych artefaktów jest raczej brzydka. Ten wyostrzony wstęp uświadamia, jakie skutki może przynieść zbytnie luzowanie regulacji prawnych.

Żeby zalety nie przesłoniły wad

Czy wykonywanie większej liczby inwestycji albo robót budowlanych bez pozwolenia i bez zgłoszenia – co zakłada projekt nowelizacji prawa budowlanego – to krok w dobrym kierunku? Eksperci, których zapytaliśmy o zdanie, są zgodni: tak, ale… Doktor hab. Maciej Nowak, radca prawny, specjalista z zakresu prawnych uwarunkowań planowania przestrzennego z Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego, uważa, że legislator miał dobre chęci: ułatwienie życia inwestorom, którzy zamierzają postawić coś małego, uwolnienie ich od zmory papierologii, uchronienie przed blokowaniem przedsięwzięcia przez urzędników. Ale jako że dobrymi chęciami, jak wiadomo, piekło jest wybrukowane, to i w tym przypadku może być podobnie. – Ucierpi polityka przestrzenna i ład przestrzenny – mówi oględnie Maciej Nowak. I zwraca uwagę, iż już obecnie mamy w kraju dużą swobodę w kwestiach zagospodarowania przestrzeni. Panuje w niej olbrzymi chaos, który nowelizacja prawa budowlanego jeszcze tylko wzmoże. Gdyż została pomyślana – jak zauważa Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora biura w Związku Powiatów Polskich – nie jako zmiana systemowa czy kompleksowe uporządkowanie problemu, ale punktowo, by stworzyć ułatwienia dla wybranej grupy inwestorów.
Reklama

Reklama

Definicja na huśtawce

Przypomnijmy, czym w istocie są obiekty małej architektury. Otóż obecna ustawowa definicja, która po nowelizacji się nie zmieni, jest nieprecyzyjna. I nawet jeśli ograniczymy ją do obiektów, które prawo budowlane wymienia „w szczególności”, to i tak nie będzie jasnego obrazu. Jak wskazuje Robert Dziwiński, były główny inspektor nadzoru budowlanego, kazuistyczne podejście do prawa legislatora, który stara się enumeratywnie wymienić wszystkie przypadki, ale nieprecyzyjnie je definiuje, stwarza pole do poszerzania interpretacji. To powoduje rozszerzanie się chaosu. Bo „w szczególności” nie ogranicza możliwości rozszerzania zakresu obiektów objętych ustawą. Na przykład posąg może oznaczać zarówno figurkę fauna o wysokości 1,5 metra, jak i ponad trzymetrowy obiekt będący faktycznie pomnikiem. – A co będzie, jeśli obok pojawią się inne, np. z półksiężycem czy gwiazdą Dawida? Czy legislator wziął pod uwagę, jakie konflikty mogą się z tego zrodzić? – pyta retorycznie Robert Dziwiński.
Co jest obiektem małej architektury
Art. 3 ust. 4 prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.)
Ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury, należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:
a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,
b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,
c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.
Nie wiadomo także, czym jest ów „mały obiekt”, jakie powinien mieć konkretnie wymiary. Wprawdzie już wiemy, że duży billboard nie jest obiektem małej architektury, który nie wymaga pozwolenia na budowę, co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA w Warszawie z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2077/16), jednak wątpliwości pozostają. – Wciąż nie mamy jasności, czym mały obiekt różni się od budowli – zwraca uwagę Robert Dziwiński.

Apetyt na reklamę

Choć, jak zauważa Maciej Nowak, nowelizacja nie przewiduje zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uchwał krajobrazowych, to może spowodować, że firmy będą chciały skorzystać z okazji i znaleźć nowe sposoby na reklamę. Ale nic z tego. Zgodnie z projektem nowelizacji, jeżeli obiekty małej architektury będą jednocześnie tablicami lub urządzeniami reklamowymi (i tylko takie obiekty małej architektury w tym kontekście rozpatrujemy), to na ich instalację konieczne będzie nadal zgłoszenie robót budowlanych. W ten sposób weryfikacja tablic i urządzeń reklamowych na etapie zgłoszenia i późniejsza możliwość wymierzenia kary pieniężnej za niedostosowanie tablicy/urządzenia reklamowego będącego obiektem małej architektury do uchwały krajobrazowej wciąż znajdzie zastosowanie. Ale pojawia się kolejny problem. Bo tablica czy urządzenie reklamowe są pojęciami ścisłymi. A co począć z – dajmy na to – huśtawką? Kiedy myślimy „huśtawka”, mamy na myśli obiekt małej architektury w wysokości ok. 1,5 metra, ale przecież bywają większe, ogromne nawet, co można sprawdzić w wesołych miasteczkach. Ale, jak zauważa architekt Wojciech Gwizdak, sekretarz Krajowej Rady Izby Architektów RP, likwidacja zgłoszeń obiektów małej architektury może być zachętą do różnego rodzaju prób przekraczania i naginania pojęć znaczeniowych. Ławka z reklamą może być traktowana przez osoby stawiające ją jako obiekt małej architektury, gdy tymczasem jej podstawową funkcją będzie reklama, która się na niej znajduje. W obecnym stanie prawa organy miały możliwość oceny i właściwej kwalifikacji takiej ławki z reklamą, jeśli projekt zostanei przyjęty, stracą taką możliwość. – Pamiętajmy również o sądownictwie administracyjnym, które w sprawach budowlanych wydaje zadziwiającą liczbę fatalnych i niespójnych wyroków, bardzo często demolując intencje i znaczenie przepisów. Nie ma więc pewności, że sądy administracyjne właściwie zareagują na ewentualne spory i próby obejścia uchwał krajobrazowych – mówi Wojciech Gwizdak. I dodaje, że być może potrzebna będzie nowelizacja prawa budowlanego lub problem ten zostanie rozwiązany w nowej ustawie regulującej proces inwestycyjny. Zauważa też, że choć istnieje niebezpieczeństwo pojawienia się w przestrzeni publicznej wielkiej liczby pomników i tablic, to zarazem należy pamiętać, że nie można postawić żadnego pomnika czy tablicy bez zgody właściciela gruntu, co samo w sobie stanowi duże ograniczenie.
Dobre praktyki, czyli jak zrobiono to w Ciechanowie
Pierwszą w kraju gminą, która wykazała determinację i przeprowadziła na swoim terenie uchwałę reklamową, był Ciechanów – uchwała Rady Miasta Ciechanów w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane – weszła w życie 1 maja 2016 r. Prace nad nią zaczęły się niemal rok wcześniej od inwentaryzacji: pracownicy urzędu miasta ruszyli w teren, aby udokumentować stan faktyczny. A wśród mieszkańców przeprowadzono ankietę p.n. „Reklama w przestrzeni miejskiej Ciechanowa”. Jej wyniki potwierdziły, że ludzie chcą, by uporządkować przestrzeń wizualną wokół nich: 83 proc. przyznało, że zauważa nadmiar reklam w Ciechanowie,
zdaniem 90 proc. reklamy wpływają negatywnie na odbiór krajobrazu, zdaniem 86 proc. na terenach o dużych walorach krajobrazowych powinno się wprowadzić zakaz lokalizacji reklam, a według 90,4 proc. niedopuszczalne jest zasłanianie reklamami budynków bez żadnych ograniczeń. Większość (63 proc.) uznała także, iż w mieście powinna obowiązywać opłata reklamowa, pobierana od właścicieli nieruchomości, na których znajdują się tablice reklamowe. Marek Korpanty, główny specjalista w referacie planowania przestrzennego
UM Ciechanów, zapewnia, że uchwała przyniosła oczekiwany skutek, m.in. ograniczono liczbę wywieszanych nowych reklam, w szczególności tych złej jakości w granicach własnych nieruchomości oraz doprowadzono do usunięcia części reklam z przestrzeni miasta, w szczególności z elewacji budynków i ogrodzeń. Jednak obserwując, jak działa to miejscowe prawo, postanowiono do niego wprowadzić zmiany (weszły w życie 2 marca br.), np. podzielono miasto na pięć stref, w których ustalono odmienne zasady, od najbardziej restrykcyjnych w strefie I (t.j. tereny zieleni, ogródków działkowych, cmentarzy), poprzez strefę II (tereny zabudowy historycznej), III (tereny zabudowy mieszkaniowej i rolnicze) oraz IV (tereny zabudowy usługowej), do zasad najmniej rygorystycznych w strefie V (t.j. tereny zabudowy produkcyjno-usługowej).
Istotnym ograniczeniem, obowiązującym na obszarze całego miasta, jest wprowadzony zakaz umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na ogrodzeniach, co niewątpliwie wpłynie na poprawę estetyki.
Także Robert Dziwiński jest zdania, że zanim nowelizacja się przyjmie, zanim sądy administracyjne ustalą orzecznictwo, minie wiele lat – mówi.

Piłka po stronie JST

Jak mówią nasi eksperci, kłopotu można by się pozbyć. Ale wymaga to zaangażowania gmin i przyjmowania przez nie uchwał krajobrazowych. Przypomnijmy: 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z 25 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774). Na podstawie tych przepisów samorządy uzyskały kompetencję do wprowadzenia uchwały w sprawie lokalizacji reklam, obiektów małej architektury i ogrodzeń. Tyle tylko, że te przepisy nie działają. Są martwe w odniesieniu do większości gmin. – Z naszej analizy wynika, że zaledwie 100 gmin próbowało wprowadzić na swoim terenie takie uchwały, ale większość się wykruszyła – mówi Maciej Nowak. Tymczasem dzięki temu narzędziu gmina sama ustala, w jaki sposób przedsiębiorcy urzędujący na jej terenie mogą zachęcać klientów do tego, by skorzystali z ich usług oraz czyli jakie gabaryty mogą mieć reklamy, z czego mogą być wykonane ich nośniki, gdzie można je wystawiać etc. Jednak przedsiębiorcy nie chcą, by miejscowe prawo ograniczało ich kreatywność, więc odwołują się do sądów. Swoje dokładają też wojewodowie, którzy doszukują się w obszernych i siłą rzeczy nieprecyzyjnych aktach, nieścisłości. Skutkiem tego lokalni włodarze machają ręką i zaprzestają prób zaprowadzenia porządku.