Sądy negują wykładnię art. 271 prawa wodnego, przyjętą przez Wody Polskie. Z rozstrzygnięć wynika, że naliczane firmom opłaty powinny być zdecydowanie niższe.
Gdy w lipcu 2017 r. uchwalano ustawę prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), wydawało się oczywiste, iż pospiech oraz zaniechanie przez Ministerstwo Środowiska konsultacji społecznych spowodują, iż ustawa obarczona będzie licznymi błędami. Niestety, obawy się sprawdziły. Niedoróbki, wewnętrzne sprzeczności i ewidentne luki powodują stan niepewności po stronie podmiotów, wobec których przepisy są stosowane, jednocześnie komplikując pracę Wodom Polskim. Najświeższym przykładem, jak wiele niejasności tkwi w ustawie, i to w kluczowych jej rozwiązaniach, są wyroki sądów administracyjnych odnoszące się do prawidłowości sposobu naliczania przez Wody Polskie opłat stałych za usługi wodne za pobór wód.

O jaki limit chodzi

Reklama
Zgodnie z art. 271 ust. 1 prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie, które następnie przesyłają podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat informację roczną, wskazującą wysokość opłaty oraz sposób jej obliczenia. A art. 271 ust. 2 tego aktu precyzuje, że wysokość omawianej opłaty jest ustalana jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w msześc./sekundę, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Przy czym przez pierwsze dwa lata od wejścia w życie ustawy obowiązują uproszczone zasady pobierania opłat, wynikające z art. 561 pkt. 1 prawa wodnego. Zgodnie z tą regulacją opłata stała za pobór wód podziemnych wyliczana jest jako iloczyn czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m sześc./sek. oraz stawki 500 zł. Zważywszy na fakt, który umknął uwadze ustawodawcy, iż pozwolenia wodnoprawne w znakomitej większości zawierają kilka limitów poboru wody przez uprawniony podmiot (maksymalną ilość godzinową, ilość średniodobową, maksymalną ilość roczną), między Wodami Polskimi a podmiotami zobowiązanymi do wnoszenia opłat powstały spory dotyczące właściwego sposobu ustalenia maksymalnej ilości wody, którą podmiot może pobrać na podstawie pozwolenia. Jak łatwo odgadnąć, Wody Polskie przyjęły, iż chodzi o tę wartość z pozwolenia, która implikuje najwyższą opłatę, co w praktyce spowodowało, iż naliczają opłatę, opierając się na maksymalnej godzinowej ilości wody, którą można pobrać zgodnie z pozwoleniem.

Odrzucane reklamacje

Reklama
Reklamacje podmiotów zobowiązanych, które tłumaczyły, iż jest to metodologia niepoprawna, bowiem w rzeczywistości w skali roku mogą one pobrać zgodnie z prawem znacznie mniej wody (maksymalna roczna ilość wody wskazana w pozwoleniu stanowi wartość wielokrotnie niższą niż iloczyn maksymalnej ilości godzinowej, ilość godzin w każdym dniu i dni w każdym roku), były odrzucane. W efekcie spory trafiły do sądów administracyjnych, które w ostatnich miesiącach wydały kilka rozstrzygnięć negujących wykładnię art. 271 prawa wodnego, przyjętą przez Wody Polskie. Dla przykładu wymienić można wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 287/18) czy orzeczenie WSA w Krakowie z 17 lipca 2017 r. (sygn. akt. II SA/Kr 776/18). Na uwagę zasługuje zwłaszcza pierwsze z przywołanych orzeczeń, bowiem jego uzasadnienie zawiera wnikliwą analizę charakteru prawnego opłat za usługi wodne, wskazanie celów, jakie opłaty te mają realizować, oraz wywiedzionych z kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasad, jakimi kierować winny się organy państwa przy wymierzaniu opłat tego typu.

Winne złe przepisy

WSA w Gdańsku przyznał, że treść przepisu art. 271 prawa wodnego nie pozwala na jednoznaczne wyinterpretowanie, którą z przywołanych wartości ustawodawca miał na myśli – jako podstawę kalkulacji opłaty stałej. Jednocześnie jednak sąd zauważył, iż celem uchwalenia nowego prawa wodnego była implementacja Ramowej Dyrektywy Wodnej z 23 października 2000 r. zawierającej zasadę „zanieczyszczający płaci”/„użytkownik płaci”. Opłaty winny być zatem instrumentem służącym rzeczywistemu zwrotowi kosztów środowiskowych związanych z poborem wód, nie zaś instrumentem nadmiernego fiskalizmu. W efekcie – zdaniem sądu – wykładnia przyjęta przez Wody Polskie jest nieprawidłowa, gdyż „pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter”.
Sąd zwrócił również uwagę, iż zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate) wprowadzona do polskiego systemu prawa nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. (art. 7a par. 1 k.p.a.) wymaga w przypadku wątpliwości co do treści przepisu, który stanowi podstawę nałożenia na stronę obowiązku, by rozstrzygać te wątpliwości na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. WSA powołał się również na orzeczenie TK z 18 lipca 2013 r., (sygn. akt SK 18/09), w którym trybunał orzekł, iż organy administracji publicznej zgodnie z zasadą in dubio pro tributario powinny rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej.
W tej sytuacji sąd stwierdził, że „jeżeli pozwolenie wodno-prawne określa trzy wskaźniki poboru wód podziemnych, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała jest określana w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego”. Argumentacji przyjętej przez WSA trudno odmówić racji, co każe zastanowić się nad konsekwencjami takiego ukształtowania linii orzeczniczej. Będzie nią albo kolejna nowelizacja ustawy, albo konieczność zrewidowania w 2019 r. praktyki Wód Polskich – co do sposobu wymierzania opłat stałych za pobór wód. W tym roku dodatkowo Wody Polskie (nie ze swojej przecież winy) poniosą koszty wielu przegranych postępowań sądowych i nie zrealizują założeń budżetowych. Kolejne sądy administracyjne orzekają bowiem w zgodzie z przedstawionym stanowiskiem, podzielając zarzuty przedsiębiorstw (m.in. wyrok WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 586/18).
Co gorsza, analizując zasady wymierzania i poboru innych opłat za usługi wodne przewidzianych w art. 268 i 269 prawa wodnego, można przypuszczać, że mamy do czynienia jedynie z pierwszymi z serii licznych orzeczeń, które nie tylko będą negowały sposób naliczania poszczególnych opłat przez Wody Polskie, ale być może (jak w przypadku opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód) samą możliwość pobierania takich opłat w oparciu o obowiązujące przepisy.
Kluczowe wyliczenia
W stanie faktycznym sprawy rozpatrywanej przez WSA w Gdańsku w pozwoleniu wodnoprawnym posiadanym przez spółkę na pobór wód podziemnych ustalono maksymalny pobór godzinowy (5 m sześc./godz.), dopuszczalny pobór średniodobowy (31 m sześc./dobę) oraz maksymalny pobór roczny (900 m sześc./rok). Wody Polskie, opierając się na maksymalnym poborze godzinowym, obliczyły, iż na sekundę spółka może pobrać 0,0014 m sześc. wody i tę wartość uczyniły podstawą kalkulacji opłaty stałej. Spółka w reklamacji dowodziła, że prawidłowe byłoby oparcie się na wartości maksymalnej rocznej, co powoduje, że na sekundę spółka może pobrać 0,00002852 m sześc. wody). Różnica jest zatem niebagatelna, bo w tym konkretnym przypadku 48-krotna.