Rada gminy nie może łączyć jednostek pomocniczych gminy – sołectwa i dzielnicy - w jeden okręg wyborczy - stwierdził w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Od tej zasady jest wyjątek, ale tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach.

Kodeks wyborczy przewiduje łączenie całych jednostek pomocniczych gminy lub miasta oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych, ale tylko jako wyjątek w ściśle określonych w ustawie przypadkach. Gmina nie może zrobić sobie z takiego zapisu ustawowego zasady nadrzędnej. Do takich wniosków doszedł komisarz wyborczy, przy okazji analizy uchwały pewnej rady gminy.

Sprawa trafiła pod rozwagę sądów administracyjnych, po tym jak uchwałą w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze, rada miejska ustaliła właściwości miejscowe do głosowania w tegorocznych wyborach.
Komisarz Wyborczy na podstawie art. 167 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego, dokonał analizy podziału i stwierdził, że ten jest nie zgodny z przepisami oraz wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej. W wydanym przez siebie postanowieniu wezwał radę do podziału w sposób zgodny z prawem i wyznaczył w tym celu termin do maja 2018 r. - pod rygorem zastępczego dokonania podziału na okręgi wyborcze.

Reklama

Rada nie wykonała jednak wezwania, w związku z czym komisarz sam wyznaczył okręgi.

Reklama

Miasto nie dało za wygraną i postanowiło odwołać się do Państwowej Komisji Wyborczej. Bezskutecznie.

Utrzymując w mocy postanowienie komisarza, Państwowa Komisja Wyborcza stanęła na stanowisku, że w podziale ustalonym uchwałą nie uwzględniono zasad określonych w art. 417 § 2 i 4 Kodeksu wyborczego. W ocenie PKW z przepisów wynika jednoznacznie, że Kodeks wyborczy przewiduje łączenie całych jednostek pomocniczych gminy lub miasta oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych, ale tylko jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach.

PKW wyjaśniała, że zasady dotyczące dzielenia i łączenia jednostek pomocniczych w miastach są analogiczne do określonych w art. 417 § 1-3 Kodeksu wyborczego, dotyczących jednostek pomocniczych gmin. Dlatego też Państwowa Komisja Wyborcza, w ślad za przepisami Kodeksu wyborczego, w pkt 7 wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 5 lutego 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 204), wskazała, że przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze należy przestrzegać zasady, iż w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo), a w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze.

Ponadto w pkt 8 tych wytycznych PKW wyraźnie wskazała, że nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy oraz jednostki pomocniczej gminy i części miasta (art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego) – a tak postąpiła gmina.

Komisja dodała, że co prawda wytyczne te nie są wiążące dla gmin i zaliczają się do aktów prawa wewnętrznego - są jedynie wiążące dla komisarzy wyborczych - to jednak zasady dotyczące tworzenia okręgów wyborczych, w tym w zakresie zasad łączenia całych jednostek pomocniczych gminy i dzielenia ich na dwa lub więcej okręgów wyborczych, wynikają bezpośrednio z Kodeksu wyborczego.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, PKW stwierdziła także, że przepisy Kodeksu wyborczego określają szczególną ochronę dla jednostki pomocniczej gminy przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze. Natomiast z analizy danych dotyczących liczby mieszkańców oraz układu przestrzennego gminy wynikało, że nie zachodziła konieczność jednoczesnego łączenia dwóch dzielnic, które mogą co do zasady stanowić samodzielne okręgi wyborcze, z innymi jednostkami w celu utworzenia okręgu wyborczego. Gmina została podzielona na 9 jednostek pomocniczych: 6 sołectw i 3 dzielnice. Przy czym, dzielnice wymienione w uchwale mogą, co do zasady, samodzielnie stanowić okręgi wyborcze. Tym bardziej zupełnie nieuzasadnione było połączenie przez radę miejską w jeden okręg wyborczy dzielnicy z sołectwem naruszając tym samym autonomię tej dzielnicy. Dodatkowo ze względu na ochronę samodzielności jednostki niedopuszczalne jest łączenie sołectwa z częścią miasta. Ustawodawca wyraźnie oddziela postępowanie dotyczące podziału gminy na okręgi wyborcze w części wiejskiej od części miejskiej.

Sprawa trafiła najpierw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie w skutek powstałych błędów proceduralnych – do Naczelnego Sądu Administracyjnego i dopiero on rozpatrzył sprawę merytorycznie.

22 sierpnia 2018 r. NSA stwierdził w wyroku, że przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze należy przestrzegać zasady, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo), a w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze. Tym samym sąd oddalił skargę.

Zdaniem składu orzekającego, prawidłowo Państwowa Komisja Wyborcza zwróciła uwagę, że ustawodawca wyraźnie oddzielił postępowanie w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze na terenach wiejskich i terenach miejskich – nawet, jeśli dana gmina obejmuje, jak w niniejszej sprawie, obszar zarówno miasta jak i wsi, a w konsekwencji na terenie gminy funkcjonują różne jednostki pomocnicze: miejskie – dzielnice i wiejskie – sołectwa.

Łączne odczytanie treści przepisów art. 417 § 2 i 4 Kodeksu wyborczego prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było ustanowienie zasady, iż nie można łączyć jednostki pomocniczej z terenu wiejskiego z miastem lub jego częścią, w tym jednostką pomocniczą w mieście. To stanowisko ma również swoje racjonalne uzasadnienie. Interesy mieszkańców wsi i miast wszak są z reguły różne, a w związku z tym interesy mieszkańców, którzy w takim wspólnym dla wsi i miasta okręgu byliby w mniejszości, nie byłyby reprezentowane lub byłyby reprezentowane nieproporcjonalnie.

Wyrok NSA jest prawomocny. Sygn. II OKW 9/18