Burmistrz w naszej gminie określił stawki czynszu za najem i dzierżawę gruntów komunalnych. Problem polega na tym, że w zarządzeniu są zapisy, iż za bezumowne zajęcie lokalu gminnego będzie naliczone odszkodowanie w wysokości dwukrotności stawki. Mamy jednak wątpliwość, czy taki zapis będzie prawidłowy, choć z pewnością chroniłby on lepiej interes majątkowy gminy.
Nie ma podstaw prawnych, by można było wprowadzić taki zapis do zarządzenia burmistrza gminy. Zgodnie z orzecznictwem wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy bez tytułu prawnego jest kategorią cywilnoprawną o charakterze odszkodowawczym, określaną (w braku porozumienia stron) w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nie można więc określać w akcie administracyjnym (tu zarządzeniu burmistrza) sztywnych stawek odszkodowania.
Zacznijmy jednak od początku, zgodnie z art. 659 par. 1 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić umówiony czynsz. Jak uznał Sąd Najwyższy, na podstawie umowy najmu powstaje stosunek o charakterze zobowiązaniowym, z którego wynika status najemcy lokalu i w konsekwencji jego uprawnienie do władania rzeczą (wyrok SN z 26 lipca 2001 r. , sygn. akt II CKN 976/). Natomiast w przypadku dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać innej osobie, na pewien czas, rzecz do używania i pobierania z tego pożytków, a dzierżawca ma płacić mu umówiony czynsz (art. 693 par. 1 k.c). Tego typu umowa jest również umową ze sfery zobowiązań – powstała po zgodnym oświadczeniu woli obu stron. Zatem umowa dzierżawy jest konstrukcyjnie zbliżona do umowy najmu. Istotnym elementem wspólnym jest przede wszystkim konieczność płacenia czynszu.
Wyższy czynsz za bezumowne korzystanie z gruntu
Wyższy czynsz za bezumowne korzystanie z gruntu

Zobacz również
Na uwagę zasługują też regulacje mówiące o prawno-formalnym terminie zakończenia umów. W przypadku najmu najemca obowiązany jest zwrócić rzecz w stanie niepogorszonym, choć zarazem nie ponosi odpowiedzialności za zużycie rzeczy wynikające z jej prawidłowego używania (art. 675 par. 1–3 k.c.). Jeżeli oddał rzecz do bezpłatnego używania lub w podnajem innej osobie, obowiązek ten ciąży także na niej. Podobnie jak najemca, dzierżawca musi zwrócić rzecz w stanie niepogorszonym (art. 705 k.c.).
Z obu regulacji wynika więc, że zakończenie umowy wiąże się zasadniczo z koniecznością zwrotu rzeczy najętej czy wziętej w dzierżawę. Sytuacja komplikuje się, gdy przedmiot umowy nie zostanie zwrócony, co narusza art. 675 par. 1 k.c. Także wtedy, gdy dochodzi do bezumownego zajęcia lokalu mieszkalnego. Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 16 stycznia 2013 r. dotyczącym umowy najmu (sygn. akt I ACa 863/12) uznał, iż z dotychczasowego orzecznictwa sądowego wynika, że przyznawanie należności za bezumowne zajmowanie lokali mieszkalnych może opierać się na różnych podstawach prawnych, tj. zarówno na przepisach o niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu umowy, jak i przepisach o ochronie własności. Niezwrócenie przedmiotu najmu przez najemcę w umówionym terminie lub też po rozwiązaniu umowy najmu w wyniku wypowiedzenia narusza przepis art. 675 par. 1 k.c. i stanowi nienależyte wykonanie umowy. Taki stan stwarza obowiązek naprawienia wynikłej z niego szkody na podstawie art. 471 k.c. Ponadto, powołując się na przepisy o ochronie własności, tj. art. 224 i art. 225 k.c., sąd wskazał, że samoistny posiadacz lokalu w złej wierze (czyli taki, który korzysta z niego, traktuje jak swoją własność, choć wie, że nie jest właścicielem), jak również samoistny posiadacz lokalu w dobrej wierze (czyli błędnie przekonany, że przysługuje mu prawo własności), który dowiedział się o wytoczeniu przeciwko niemu powództwa o wydanie lokalu, jest zobowiązany do wynagrodzenia właścicielowi za korzystanie z niego.
Opisane wyżej kwestie zostały poruszone także w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody zachodniopomorskiego z 18 kwietnia 2016 r. (znak NK-3.4131.86.2016.AB). Podkreślono w nim, że wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu nie może zostać określona odgórnie poprzez akt prawny o randze publicznoprawnym – w tamtym przypadku w formie zarządzenia wójta. Przywołano w tym zakresie kluczowy dla sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 554/07. Wskazano w nim, że wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy bez tytułu prawnego jest kategorią cywilnoprawną o charakterze odszkodowawczym, określaną (w braku porozumienia stron) w postępowaniu przed sądem powszechnym, co oznacza, że rada gminy nie może określać w uchwale (akcie administracyjnym) sztywnych stawek. Dodatkowo we wspomnianym rozstrzygnięciu nadzorczym zaznaczono, że forma prawna – zarządzenia – może dotyczyć jedynie władczych form działania administracji, a kwestia ustalenia sztywnych stawek za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnych nie wpisuje się w ten zakres przedmiotowy. Jest to bowiem sfera prawa cywilnego.
Tak więc argument w postaci konieczności zabezpieczenia interesów majątkowych gminy nie może usprawiedliwiać proponowanego zapisu zarządzenia. Gmina musi działać przede wszystkim na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że brak jest podstaw, aby w zarządzeniu wprowadzać zapisy przewidujące z góry określone, sztywne stawki za bezumowne korzystanie z mienia komunalnego. Skonkretyzowanie stawek z tego tytułu może być jednak poczynione bądź na drodze porozumienia z zainteresowanymi osobami, bądź też ewentualnie na drodze sądowej zainicjonowanej przez gminę.
Podstawa prawna:
Art. 224 i art. 225 k.c., art. 693 par. 1, art. 659 par. 1, art. 675 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.).