Burmistrz w naszej gminie określił stawki czynszu za najem i dzierżawę gruntów komunalnych. Problem polega na tym, że w zarządzeniu są zapisy, iż za bezumowne zajęcie lokalu gminnego będzie naliczone odszkodowanie w wysokości dwukrotności stawki. Mamy jednak wątpliwość, czy taki zapis będzie prawidłowy, choć z pewnością chroniłby on lepiej interes majątkowy gminy.
Nie ma podstaw prawnych, by można było wprowadzić taki zapis do zarządzenia burmistrza gminy. Zgodnie z orzecznictwem wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy bez tytułu prawnego jest kategorią cywilnoprawną o charakterze odszkodowawczym, określaną (w braku porozumienia stron) w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nie można więc określać w akcie administracyjnym (tu zarządzeniu burmistrza) sztywnych stawek odszkodowania.
Zacznijmy jednak od początku, zgodnie z art. 659 par. 1 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić umówiony czynsz. Jak uznał Sąd Najwyższy, na podstawie umowy najmu powstaje stosunek o charakterze zobowiązaniowym, z którego wynika status najemcy lokalu i w konsekwencji jego uprawnienie do władania rzeczą (wyrok SN z 26 lipca 2001 r. , sygn. akt II CKN 976/). Natomiast w przypadku dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać innej osobie, na pewien czas, rzecz do używania i pobierania z tego pożytków, a dzierżawca ma płacić mu umówiony czynsz (art. 693 par. 1 k.c). Tego typu umowa jest również umową ze sfery zobowiązań – powstała po zgodnym oświadczeniu woli obu stron. Zatem umowa dzierżawy jest konstrukcyjnie zbliżona do umowy najmu. Istotnym elementem wspólnym jest przede wszystkim konieczność płacenia czynszu.
Na uwagę zasługują też regulacje mówiące o prawno-formalnym terminie zakończenia umów. W przypadku najmu najemca obowiązany jest zwrócić rzecz w stanie niepogorszonym, choć zarazem nie ponosi odpowiedzialności za zużycie rzeczy wynikające z jej prawidłowego używania (art. 675 par. 1–3 k.c.). Jeżeli oddał rzecz do bezpłatnego używania lub w podnajem innej osobie, obowiązek ten ciąży także na niej. Podobnie jak najemca, dzierżawca musi zwrócić rzecz w stanie niepogorszonym (art. 705 k.c.).
Z obu regulacji wynika więc, że zakończenie umowy wiąże się zasadniczo z koniecznością zwrotu rzeczy najętej czy wziętej w dzierżawę. Sytuacja komplikuje się, gdy przedmiot umowy nie zostanie zwrócony, co narusza art. 675 par. 1 k.c. Także wtedy, gdy dochodzi do bezumownego zajęcia lokalu mieszkalnego. Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 16 stycznia 2013 r. dotyczącym umowy najmu (sygn. akt I ACa 863/12) uznał, iż z dotychczasowego orzecznictwa sądowego wynika, że przyznawanie należności za bezumowne zajmowanie lokali mieszkalnych może opierać się na różnych podstawach prawnych, tj. zarówno na przepisach o niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu umowy, jak i przepisach o ochronie własności. Niezwrócenie przedmiotu najmu przez najemcę w umówionym terminie lub też po rozwiązaniu umowy najmu w wyniku wypowiedzenia narusza przepis art. 675 par. 1 k.c. i stanowi nienależyte wykonanie umowy. Taki stan stwarza obowiązek naprawienia wynikłej z niego szkody na podstawie art. 471 k.c. Ponadto, powołując się na przepisy o ochronie własności, tj. art. 224 i art. 225 k.c., sąd wskazał, że samoistny posiadacz lokalu w złej wierze (czyli taki, który korzysta z niego, traktuje jak swoją własność, choć wie, że nie jest właścicielem), jak również samoistny posiadacz lokalu w dobrej wierze (czyli błędnie przekonany, że przysługuje mu prawo własności), który dowiedział się o wytoczeniu przeciwko niemu powództwa o wydanie lokalu, jest zobowiązany do wynagrodzenia właścicielowi za korzystanie z niego.
Opisane wyżej kwestie zostały poruszone także w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody zachodniopomorskiego z 18 kwietnia 2016 r. (znak NK-3.4131.86.2016.AB). Podkreślono w nim, że wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu nie może zostać określona odgórnie poprzez akt prawny o randze publicznoprawnym – w tamtym przypadku w formie zarządzenia wójta. Przywołano w tym zakresie kluczowy dla sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 554/07. Wskazano w nim, że wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy bez tytułu prawnego jest kategorią cywilnoprawną o charakterze odszkodowawczym, określaną (w braku porozumienia stron) w postępowaniu przed sądem powszechnym, co oznacza, że rada gminy nie może określać w uchwale (akcie administracyjnym) sztywnych stawek. Dodatkowo we wspomnianym rozstrzygnięciu nadzorczym zaznaczono, że forma prawna – zarządzenia – może dotyczyć jedynie władczych form działania administracji, a kwestia ustalenia sztywnych stawek za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnych nie wpisuje się w ten zakres przedmiotowy. Jest to bowiem sfera prawa cywilnego.
Tak więc argument w postaci konieczności zabezpieczenia interesów majątkowych gminy nie może usprawiedliwiać proponowanego zapisu zarządzenia. Gmina musi działać przede wszystkim na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że brak jest podstaw, aby w zarządzeniu wprowadzać zapisy przewidujące z góry określone, sztywne stawki za bezumowne korzystanie z mienia komunalnego. Skonkretyzowanie stawek z tego tytułu może być jednak poczynione bądź na drodze porozumienia z zainteresowanymi osobami, bądź też ewentualnie na drodze sądowej zainicjonowanej przez gminę.
Podstawa prawna:
Art. 224 i art. 225 k.c., art. 693 par. 1, art. 659 par. 1, art. 675 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.).
