W gminie zamierzamy wymienić oświetlenie na oszczędniejsze. Chcemy to przeprowadzić przez zawarcie z firmą energetyczną kilku umów. Firma miałaby sfinansować projekt, montaż i całe nakłady (m.in. lampy) oraz bieżąco je serwisować. Gmina miałaby zaś płacić przez okres umów (10 lat) czynsze (powiększone o odsetki) z opcją wykupu w każdym czasie w trakcie umowy. Czy takie transakcje mogą stanowić tytuł dłużny, a w konsekwencji czy mamy wykazać je w wieloletniej prognozie finansowej?
Trudno udzielić jednoznacznej odpowiedzi w tak złożonej sprawie. Wydaje się jednak, że kluczowe regulacje niezbędne od oceny prawnej takiego przedsięwzięcia zawarte są w art. 72 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w rozporządzeniu ministra finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Na szczególną zaś uwagę zasługuje par. 3 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia. Postanowiono w nim, że do tytułów dłużnych zalicza się kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na:
a) krótkoterminowe – o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie,
b) długoterminowe – o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok.
Reklama
Przywołanie ww. regulacji prawnej jest o tyle istotne, że sposób opisania w zapytaniu transakcji sugeruje, iż mamy do czynienia z umową nienazwaną. A to już pierwszy krok w kierunku możliwości zakwalifikowania takiej transakcji jako tytułu dłużnego wykazywanego w wieloletniej prognozie finansowej gminy.
Co wynika z orzecznictwa

Reklama
Aby nie być gołosłownym, warto zweryfikować zasadność tej tezy w oparciu o mocniejsze argumenty. Takich zaś może dostarczyć orzecznictwo sądowoadministracyjne. W tym zakresie na szczególną uwagę zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 grudnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Op 825/14) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2016 r. (sygn. akt II GSK 709/15). W tych orzeczeniach podjęto próbę kwalifikacji umów zawartych przez jednostkę samorządową jako tytułu dłużnego w kontekście par. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. W stanie faktycznym, w którym orzekały sądy, przedmiotem oceny prawnej była m.in. kwestia uznania za tytuł dłużny zobowiązania powstałego z umowy nienazwanej, której przedmiotem było uzyskanie zagwarantowanych oszczędności przez wykonanie robót budowlanych polegających w szczególności na modernizacji oświetlenia w budynkach samorządowych, i to z rozłożeniem płatności na wiele lat. Wydaje się przy tym, że kierunek interpretacyjny tam prezentowany może być pomocny w ocenie prawnej planowanego przez gminę przedsięwzięcia, opisanego w pytaniu.
Przechodząc do aspektów merytorycznych, na podkreślenie zasługuje okoliczność, że ww. sądy akcentowały przede wszystkim znaczenie i sens zawieranych przez samorząd umów z firmą energetyczną. Samo nazewnictwo umów ma znaczenie, ale drugorzędne, umowy bowiem podlegają wykładni w oparciu o art. 65 par. 2 kodeksu cywilnego. Z przepisu tego wynika zaś, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Pomocne może tu być stanowisko Sądu Najwyższego z wyroku z 31 maja 2017 r. (sygn. akt V CSK 507/16), w którym podano: „W przypadku oświadczenia woli ujętego w formie pisemnej, jego sens ustala się przede wszystkim na podstawie wykładni tekstu dokumentu. Podstawową rolę odgrywają tu językowe normy znaczeniowe, ale także kontekst i związki znaczeniowe poszczególnych postanowień. Tekst umowy nie stanowi jednak wyłącznej podstawy wykładni ujętych w nim oświadczeń. Niezbędne jest zbadanie zamiaru i celu stron, a także kontekstu faktycznego, w jakim umowę uzgadniano i zawierano oraz okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli. Jeżeli wykładnia tekstu umowy jest niejasna, budzi wątpliwości, powstaje konieczność ustalenia rzeczywistej treści umowy także przy uwzględnieniu zachowania się stron po zawarciu umowy oraz w trakcie jej wykonywania”.
Połączenie różnych cech
Mając na względzie powyższe założenia i ustalenia poczynione przez sądy administracyjne, warto odnotować pewne podobieństwa do zapytania złożonego przez gminę. Przede wszystkim głównym celem transakcji jest nie tyle wykonanie stosownych prac (związanych z systemem oświetleniowym), tzn. ich projektowaniem, dostawą czy świadczeniem różnych usług, ile uzyskanie w ich wyniku, w określonym terminie, poziomu oszczędności wskutek użytkowania nowoczesnego systemu oświetleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w ww. wyroku przyjął, że stosunek zobowiązaniowy stanowi połączenie wielu cech umów nazwanych, w tym umowy o roboty budowlane, umowy dostawy, umowy o świadczenie usług, przy czym cel stosunku zobowiązaniowego opisany jako uzyskanie oszczędności wskazuje na wprowadzenie nowych konstrukcji obligacyjnych do tego zobowiązania, bądź na istotną modyfikację umowy nazwanej. Ostatecznie sąd przyjął, że wskutek powyższych okoliczności zaistniał pierwszy z warunków do zaliczenia wspomnianego zobowiązania na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w związku z par. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, tj. do kategorii umów nienazwanych.
WSA w Opolu doszedł również do wniosku, że wystąpił i drugi z wymaganych warunków do uznania za tytuł dłużny, zaistniały bowiem skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Podany tam stan faktyczny (m.in. sfinansowanie budowy systemu oświetleniowego) świadczy o występowaniu skutku ekonomicznego podobnego do umowy pożyczki czy kredytu, wykonawca bowiem, oprócz realizacji określonych działań własnych również je sam pierwotnie finansuje, natomiast powiat na tym etapie nie ponosi wydatków. Skutek ekonomiczny dla tej jednostki zawiera się zaś w długoterminowym zobowiązaniu określonym jako wynagrodzenie z odsetkami. Ostatecznie sąd uznał, że umowa nienazwana, której przedmiotem było uzyskanie zagwarantowanych oszczędności dzięki wykonaniu robót budowlanych polegających m.in. na modernizacji oświetlenia z rozłożeniem płatności, stanowi tytuł dłużny w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z par. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. A to skutkuje koniecznością wykazania tych długów na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych w wieloletniej prognozie finansowej. Taka koncepcja została zaprezentowana również w zbliżonym stanie faktycznym w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 14 marca 2018 r. (znak RP.0441/70/8/1/2018); www. gdansk.rio.gov.pl.
Tak więc korelacja wymienionych wyżej argumentów uzasadnia tezę, że jest ryzyko uznania opisanej w pytaniu transakcji za tytuł dłużny wymagający umieszczenia w WPF. Zanim jednak w konkretnym przypadku do tego dojdzie, wskazane jest zasięgnięcie opinii RIO. ⒸⓅ
WAŻNE
Z kodeksu cywilnego wynika, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu.
Podstawa prawna
Art. 72 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077).
Par. 3 pkt 2 rozporządzenia ministra finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2011 r. poz. 1767).
Art. 65 par. 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.).