Zintegrowane plany inwestycyjne miały przyspieszyć inwestycje. Praktyka pokazuje coś innego

Na początku grudnia Sejm uchwalił kolejną nowelizację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzane zmiany dotyczą zasad uchwalania zintegrowanych planów inwestycyjnych (ZPI) – instrumentu, który miał usprawnić współpracę gmin z inwestorami, ale w praktyce nadal pozostaje mało wykorzystywany.

Jak zwraca uwagę Michał Wojtyczek, adwokat w krakowskim biurze kancelarii Drzewiecki Tomaszek i Wspólnicy, sama idea ZPI jest atrakcyjna, jednak rzeczywistość pokazuje, że procedura ta napotyka na poważne bariery. Przykładem trudności we wdrażaniu ZPI jest Kraków.

- Do tej pory wpłynęło tam relatywnie dużo wniosków o uchwalenie zintegrowanych planów inwestycyjnych, a aktualnie procedowanych jest osiem z nich, żaden plan nie został jeszcze uchwalony. Wydaje się, że to właśnie etap negocjowania treści umów urbanistycznych, a więc ustalania zobowiązań zarówno inwestora, jak i gminy, jest najbardziej problematyczny – mówi Michał Wojtyczek, adwokat z kancelarii Drzewiecki Tomaszek i Wspólnicy.

Nowelizacja ustawy: gminy zyskają nowe narzędzie, ale bez obowiązku jego stosowania

Nowelizacja z 4 grudnia wprowadza do ustawy art. 37ed ust. 12–14, które umożliwiają radom gmin określanie – w drodze uchwały – zasad kształtowania postanowień umów urbanistycznych. Celem zmian jest zwiększenie przejrzystości i przewidywalności negocjacji. Nowe regulacje nie nakładają na samorządy obowiązku przyjmowania takich uchwał.

- Ustawa przewiduje jedynie możliwość, a nie obowiązek gminy w tym zakresie. Jeżeli zmiany w przepisach wejdą w życie, należy się spodziewać, że to, jakie regulacje przyjmą gminy, które zdecydują się skorzystać z omawianej kompetencji, będzie rzutować na ilość wniosków o uchwalenie zintegrowanych planów inwestycyjnych składanych w danej gminie – uważa Michał Wojtyczek.

Ryzyko nadużywania pozycji gmin w procesie planistycznym

W kontekście nowelizacji szczególnie interesujący jest przykład Krakowa, który już wcześniej próbował uporządkować proces negocjacji z inwestorami. Jesienią 2024 r. prezydent miasta wydał dwa zarządzenia: jedno powołujące zespół ds. negocjowania umów urbanistycznych, drugie określające preferowane potrzeby gminy oraz katalog możliwych zobowiązań inwestora. Wprowadzono również mechanizm „samoograniczenia” wysokości zobowiązań inwestora w zakresie sumy wartości inwestycji uzupełniającej i wartości jego dodatkowych zobowiązań poprzez odniesienie do procentu wzrostu wartości nieruchomości objętych zintegrowanym planem inwestycyjnym.

- Szkoda, że ustawodawca do tej pory nie zdecydował się pójść tym tropem i nie narzucił górnego progu zaangażowania finansowego, jakiego gminy mogą oczekiwać od inwestorów. W mojej ocenie, aktualna regulacja dotycząca zintegrowanych planów inwestycyjnych pozostawia zbyt szerokie pole do nadużywania przez gminy ich władczej pozycji w toku negocjacji z inwestorem. W końcu to przecież ostatecznie gmina decyduje, czy plany inwestora będą mogły zostać zrealizowane, a to rodzi pokusę wykorzystania sytuacji dla uzyskania zbyt daleko idących korzyści jego kosztem. To może w ostatecznym efekcie sprawić, że zintegrowane plany miejscowe staną się instytucją martwą – komentuje adwokat.

Reforma planowania przestrzennego z 2023 roku wciąż w fazie korekt

Zdaniem Michała Wojtyczka, inwestorzy oraz przedstawiciele administracji publicznej liczą również na rozszerzenie definicji inwestycji uzupełniającej, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy są uznawane za mało praktyczne. Przykładowo gminy postulują, aby w ramach takiej inwestycji możliwa była realizacja budynków z mieszkaniami socjalnymi, na które występuje istotny niedobór.

- Aktualnie jest to bardzo dyskusyjne, bo przepis stanowi, że inwestycja uzupełniająca ma „służyć obsłudze inwestycji głównej”, czyli pozostawać z nią w ścisłym związku funkcjonalnym. Ryzyko związane z wprowadzeniem do umowy urbanistycznej zobowiązania inwestora do budowy mieszkań socjalnych w obecnym stanie prawnym może prowadzić do zakwestionowania uchwały przyjmującej zintegrowany plan inwestycyjny przez organ nadzoru. Rozszerzenie definicji inwestycji uzupełniającej, która rozwiązywałaby ten problem, jest przewidziane w kolejnym projekcie nowelizacji. W mojej opinii, zintegrowane plany inwestycyjne w obecnym kształcie jako nowość wprowadzona reformą planowania przestrzennego, będą wraz z ich upowszechnianiem przynosiły kolejne praktyczne problemy prawne, zatem możemy spodziewać się jeszcze niejednej nowelizacji w tym zakresie – mówi Michał Wojtyczek.

Częste nowelizacje przepisów pogłębiają chaos planistyczny

Zdaniem adwokata, pozytywnie należy jednak ocenić fakt, że ustawodawca zauważa trudności, z jakimi mierzą się mieszkańcy, inwestorzy oraz urbaniści przy wdrażaniu reformy planowania przestrzennego z 2023 roku, i podejmuje szybkie działania naprawcze. Jednocześnie jednak częste i następujące po sobie nowelizacje przepisów prowadzą do dezorganizacji systemu. W praktyce doprowadziło to do sytuacji, w której w niektórych gminach miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są opracowywane równolegle według trzech różnych reżimów prawnych, co trudno uznać za rozwiązanie korzystne.