Oni śmiecą, my sprzątamy i płacimy – dlaczego gminy potrzebują reformy ROP?

Małgorzata Izdebska: Zestawianie skali i wagi tych dwóch reform to nieporozumienie. To prawda, że system kaucyjny pozbawi nas wartościowych frakcji odpadów, których sprzedaż pozwalała obniżać stale rosnące koszty gospodarki komunalnej, o czym jako samorządy wielokrotnie wspominaliśmy. Długo wyczekiwana reforma ROP jest jednak dużo głębszą zmianą. Oczywiście ma ona skierować do gmin strumień pieniędzy, których od lat brakuje, ale również wpłynąć na projektowanie opakowań, redukcję zbędnego plastiku i poprawę recyklingu. Jednym słowem: ROP całkowicie przemodeluje i zmieni krajobraz gospodarki komunalnej i szkoda, że wdrażamy tę reformę w odwrotnej kolejności, czyli dopiero po starcie systemu kaucyjnego.

Przez brak ROP w wielu gminach opłaty za odpady dochodzą już do 50 zł od osoby, z czego ponad jedna trzecia to same tylko koszty zbiórki i zagospodarowania odpadów opakowaniowych, które wielki biznes od lat przerzuca na mieszkańców. Dla nich to wielomiliardowe oszczędności. Dla nas – obciążenie, które wszyscy ponosimy, dzięki czemu wielkie koncerny mogą więcej zarabiać – Małgorzata Izdebska, Związek Miast Polskich

Teraz jesteśmy w impasie, bo strumień wartościowych surowców, którymi do tej pory zarządzaliśmy, będzie malał, wyższe środki z opłaty ROP zaczną wpływać do gminnych budżetów dopiero w przyszłych latach, a my już teraz z trudnością bilansujemy wpływy i wydatki na gospodarkę komunalną, często dopłacając z innych źródeł, by utrzymać opłaty dla mieszkańców na stałym i akceptowalnym poziomie. To wszystko skutek wieloletniego braku ROP.

Olga Goitowska: Pozwolę sobie wytknąć pewną niekonsekwencję. Dzisiaj producenci straszą ROP, podbijając narrację, że to kolejny podatek, którego wdrożenie będzie oznaczało istną klęskę na rynku żywności: inflację i lawinowy wzrost cen, a czasem wręcz wycofywanie produktów ze sklepowych półek. Jednocześnie nie wspominają, że te 5 mld zł, które ma rzekomo zachwiać rentownością całej branży spożywczej, przełoży się – przy miliardach produktów w opakowaniach wprowadzanych na rynek – na wzrost kosztów rzędu 2–3 gr na sztuce.

To znamienne, że producenci nie mają oporów, by przeznaczyć ponad 40 mld zł na system kaucyjny, a jednocześnie nie mogą zaakceptować wzrostu kosztów ROP z 1,4 mld do 5 mld zł rocznie – i to za dwa lata. Odpowiedź jest prosta: w pierwszym przypadku zarobią na dostępie do wartościowego surowca, w drugim – przeciwnie, będą musieli wreszcie zacząć płacić, tyle ile od dawna powinni – Olga Goitowska, Unia Metropolii Polskich

Ta kwota ma być dla biznesu nie do zaakceptowania, a jednocześnie te same firmy nie mają oporów zapłacić ponad 40 mld zł w ciągu dekady, by sfinansować i utrzymać system kaucyjny, który się im po prostu opłaca. Nie narzekają, gdy muszą ponieść nakłady inwestycyjne i postawić od zera nowy system zbiórki, którego koszt obsługi i budowy wyniesie – po przeliczeniu na jedną puszkę czy butelkę – nawet 40 gr, czyli 10-krotnie więcej niż w przypadku opłaty ROP. Dlaczego? Bo widzą w tym systemie korzyści, czyli dostęp do czystego surowca wtórnego, którego wartość na rynku będzie sukcesywnie rosnąć. Traktują to więc jako inwestycję, która pozwoli im wywiązać się z obowiązków i nie płacić w przyszłości kar. A w przypadku ROP? Widzą tylko koszt, którego do tej pory nie ponosili.

O.G.: Przeciwnicy stawiają na tę narrację, ponieważ od lat jadą na gapę i jak najdłużej chcieliby utrzymać obecny stan rzeczy, który pozwala im partycypować w kosztach sprzątania po swoich opakowaniach na poziomie 15 proc., przerzucając resztę tych kosztów na mieszkańców. Wbrew ich twierdzeniom nowy model ROP przewiduje bardzo konkretne mechanizmy, które zmotywują wszystkich uczestników rynku – w tym również producentów – do poprawy jakości swoich usług. Jednym z nich będzie wprowadzenie, upowszechnienie i rzeczywiste – a nie na papierze – stosowanie zasad ekomodulacji, które będą premiować łatwiejsze w przetwarzaniu materiały, np. szkło. Oczywiście szczegółowe zasady, według których opłata ROP ma być wyliczana, muszą jeszcze zostać doprecyzowane, ale już dzisiaj widać kierunek, w którym podąża ministerstwo. Jest on zresztą zbieżny z przepisami określonymi w rozporządzeniu PPWR, które zacznie obowiązywać w nie aż tak odległej perspektywie czasu, bo już za cztery lata.

M.I.: To jest odwrócona logika oceny obecnej sytuacji. Zgodnie z dyrektywą odpadową i zasadą „zanieczyszczający płaci”, to producenci w pierwszej kolejności mają obowiązki, a nie mieszkańcy. Bo czy to mieszkaniec powinien płacić za zbiórkę i zagospodarowanie opakowań, których w sklepie nie wybiera, tylko dostaje w pakiecie z produktem, nie mając żadnej realnej alternatywy, np. opakowań wielokrotnego użytku? Dlaczego to mieszkańcy gminy mieliby płacić za sprzątanie i recykling opakowań, które są niczym innym jak produktem ubocznym działalności wielkich koncernów? A może koszty zebrania i przetworzenia tych opakowań powinien ponosić producent, który zarabia na tym, że my ten jego produkt wybieramy? Pamiętajmy, że to właśnie producenci mają wszelkie narzędzia, by swoje opakowania uprościć, zmniejszyć i wycofać te, które od lat wymienia się jako problematyczne lub niezdatne do recyklingu. A mimo to nic się takiego nie dzieje i na sklepowe półki, a potem do gminnych koszy i opłacanych z naszych pieniędzy sortowni od lat trafiają opakowania, których nie da się przetworzyć (czytaj o tym na str. D8–9). To podwójny koszt, który też niespecjalnie obchodzi producentów, bo kary za brak osiągania poziomów recyklingu czy plastic tax spadają później nie na nich, tylko na gminy i budżet państwa.

O.G.: Bo producenci nie odpowiadają finansowo za efekt końcowy i nie ponoszą rzeczywistych kosztów związanych z przetworzeniem tych trudnych opakowań, chociaż przepisy, które zobowiązują ich do ekoprojektowania, funkcjonują – niestety tylko na papierze – już od 2013 r. I od tego czasu są to martwe regulacje, a wysiłek producentów symboliczny, bo mimo różnych zielonych deklaracji i ekologicznych haseł wciąż to marketing decyduje o wyborze i zastosowaniu danego opakowania, a nie ekonomiczno-ekologiczny bilans zysków i strat, w którym opłata ROP i łatwość w recyklingu powinny być jednymi ze składowych. Dziś producenci nie mają żadnej motywacji lub realnej presji, by zmienić swoje procesy i zainwestować w infrastrukturę, która uczyni ich opakowania recyklingowalnymi. Ale spójrzmy też prozaicznie: żaden przedsiębiorca nie weźmie na siebie ciężaru bycia prekursorem takich zmian. Nikt nie wyjdzie przed szereg i nie narzuci sobie dodatkowych kosztów, by zrewolucjonizować sposób pakowania swoich produktów. Na tę potrzebę ma właśnie odpowiedzieć ROP – upowszechnić dobre standardy i zapewnić, by na rynek trafiały tylko opakowania zdatne do recyklingu na skalę przemysłową.

O.G.: Ograniczenia techniczne są nie do uniknięcia i pewne jest, że producenci nie przepakują każdego produktu, nie zrezygnują z plastiku i nie przeleją wszystkiego w szkło wielokrotnego użytku, jak wielu by pewnie postulowało. Z tym trzeba się pogodzić i my mamy świadomość, że nie uda się wyeliminować wszystkich problematycznych opakowań, bo takie zawsze się znajdą. Chodzi o to, by było ich jak najmniej, a te, które producent decyduje się jednak wprowadzać na rynek – były odpowiednio wyceniane. Tu musi zadziałać rachunek ekonomiczny. Producenci muszą pokrywać pełne koszty zagospodarowania swoich opakowań. Jeżeli nie nadają się one do recyklingu, to producent niech wybiera – może wycofać je z rynku, znaleźć recyklera, wybudować własną instalację do przetwarzania tej wąskiej grupy odpadów albo powinien zapłacić za ich termiczne przekształcenie, które pozostanie wtedy jedyną dopuszczalną metodą zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Teoretycznie producenci mogliby zainwestować w technologie i własne zakłady już dzisiaj, ale gdyby przyszło co do czego i konieczne było stworzenie od podstaw tak efektywnych instalacji jak te, które w ciągu ostatniej dekady wybudowały gminy i prywatni przedsiębiorcy, to nagle okazałoby się, jak bardzo duże byłyby to dla nich koszty.

M.I.: Widać tu ciekawe zjawisko, że za każdym razem jak to producent miałby coś sfinansować – to jest to strasznie drogie, ale jak budują to samorządy – to wszystko jest w porządku, bo mieszkańcy mogą zapłacić za wszystko, najwyżej swoją złość za wyższe opłaty skierują na lokalne władze. Doprowadziło to do sytuacji, że w niektórych gminach mieszkańcy płacą za odbiór i zagospodarowanie odpadów już ponad 50 zł miesięcznie od osoby, a średnio jedna trzecia tej kwoty to nic innego jak właśnie koszty zbiórki i zagospodarowania odpadów opakowaniowych, czyli to sprzątanie po producentach, o którym od początku mówimy. Innymi słowy, jedna trzecia tego, co płacimy za odpady, to nieformalne wsparcie dla biznesu, który tylko na tym zarabia.

M.I.: To na pewno atrakcyjne medialnie hasło, ale trudno byłoby się pod nim uczciwie podpisać i zapowiadać obniżki, gdy wszystko, od pensji minimalnej po koszty energii, nieustannie drożeje. Z tej perspektywy utrzymanie opłaty na stałym poziomie już jest dużą oszczędnością. Spójrzmy też na najnowsze sprawozdania regionalnych izb obrachunkowych. Wynika z nich, że gminy dopłacają bezpośrednio z budżetu ponad 1 mld zł rocznie, bo pieniądze zbierane od samych tylko mieszkańców nie wystarczają, by pokryć wydatki na gospodarkę odpadami. Konieczne jest sięgnięcie do innych źródeł – niestety dzieje się to często kosztem remontu chodnika, ocieplenia szkoły czy wydatków na utrzymanie przedszkola. To się musi skończyć, a gminy nie mogą stać przed takimi wyborami.

O.G.: Spójrzmy na to z jeszcze szerszej perspektywy i uwzględniając legislacyjny kalendarz. Zakładając, że uchwalimy nowe przepisy w tym roku i ROP zacznie funkcjonować w roku przyszłym – będziemy mieli dwa lata okresu przejściowego, gdy do gminnych systemów wciąż trafi niewiele środków w ramach ROP. Na pewno nie zrekompensują one szacowanych na 5 mld zł rocznie kosztów zebrania i przetworzenia opakowań w Polsce (na podstawie danych Ministerstwa Klimatu i Środowiska – red.), które od lat spoczywały głównie na samorządach. Strumień finansowania zacznie się więc stabilizować najwcześniej w 2028 r., czyli pierwszym i kolejnych latach obowiązywania pełnej odpowiedzialności producentów. A wtedy powinniśmy już oddawać do użytku dziesiątki nowych instalacji i zakładów przetwarzania odpadów, których polska gospodarka będzie potrzebować w najbliższych latach. Mowa o luce inwestycyjnej, określonej przez Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy na ponad 18,7 mld zł do 2028 r. i ok. 5,8 mld zł do 2034 r. To wydatki, które nas czekają i nie możemy dalej budować całej gospodarki odpadami wyłącznie pieniędzmi mieszkańców i gmin. Dlatego musimy wprowadzić w życie zasadę „zanieczyszczający płaci”, by producenci w dużo większym stopniu dokładali się do rozwoju systemu. Zwłaszcza że sami od lat z niego korzystają i jeszcze przez lata będą korzystać, bo alternatywnego i równie skutecznego jak gminny na pewno szybko i tanio nie zbudują.

M.I.: Nazwijmy rzeczy po imieniu: producenci obawiają się, że stracą wpływ na cały ten system, czyli nie będą mogli sami decydować, jak wysoką opłatę zapłacą, za co konkretnie i do kogo później te pieniądze trafią. Ale nie można być sędzią we własnej sprawie, a tak właśnie byłoby w modelu ROP proponowanym przez producentów. Sprzeciwiamy się mu, bo wiemy jak to się skończy: jedną wielką optymalizacją kosztów, która sprawi, że do gmin dalej nie będą trafiać należne im pieniądze.

O.G.: Musimy pamiętać, że 86 proc. gmin w Polsce to mniejsze jednostki do 20 tys. mieszkańców. One nie mają jak negocjować i polemizować z wielkimi korporacjami, rozliczając się z nimi za recykling każdego opakowania. Asymetria sił między samorządem a organizacjami ROP, które będę reprezentować interesy największych firm napojowych i spożywczych świata – jest w tym przypadku za duża. I niebezpieczna, bo firmy narzucą gminom nieosiągalne wymagania, np. dotyczące jakości selektywnej zbiórki, by tylko znaleźć pretekst do zakwestionowania wysokości opłaty, którą miałyby płacić.

O.G.: Dzisiaj potrzebujemy systemu szytego na nowe czasy i nowe wyzwania. Spójrzmy tylko, kiedy tamte rozwiązania były tworzone i wdrażane – to były lata 90. i początek XXI w., gdy wymagania względem producentów i całe otoczenie prawne dotyczące odpadów były nieporównywalne do obecnych. Brakowało również nowoczesnych rozwiązań informatycznych, jak np. baza danych o odpadach, którą kilka lat temu wdrożyliśmy w Polsce i ciągle rozwijamy, co pomogło bardzo uszczelnić nadzór nad rynkiem. Dzisiaj mamy okazję nauczyć się na błędach poprzedników. Powinniśmy wyciągnąć wnioski z systemu kaucyjnego, w którym równolegle wystartowało i funkcjonuje wielu operatorów, co – jak przyznają sami zainteresowani – wprowadziło dużo niepotrzebnego zamieszania. Dziś nawet operatorzy zgadzają się, że powołanie jakiejś formy parasolowej organizacji, która wprowadziłaby pewien nadzór i standardy na rynku, byłaby korzystna dla wszystkich zaangażowanych. To kolejny argument, który przemawia za modelem ROP, w którym NFOŚiGW jako państwowa, niezależna i transparentnie działająca instytucja odgrywałby kluczową rolę administratora systemu ROP.

M.I.: Patrząc na trendy europejskie, widzimy zgoła odwrotny kierunek: coraz więcej państw odwraca się od modelu ROP, w którym pierwsze skrzypce grają producenci, i przerzuca ciężar organizacji na samorządy, bo ich systemy są dziś oceniane jako najbardziej efektywne ekonomicznie i ekologicznie. Widzimy te zmiany chociażby we Francji, w Wielkiej Brytanii czy w Szwecji (czytaj więcej: „Stary system nieadekwatny do nowych wyzwań”, str. D10). I tu jesteśmy w bardzo korzystnej sytuacji, bo my w Polsce mamy już bardzo dobrze zorganizowane systemy gminne. A to czego permanentnie brakuje – to właśnie finansowanie. I warto podkreślić, że dziś jesteśmy najbliżej w historii całej dyskusji o ROP, by ten system realnie wdrożyć i zacząć realizować zasadę, którą UE nam gwarantuje, że to producenci pokryją, a nie przerzucą na mieszkańców, koszty gospodarki odpadami opakowaniowymi w Polsce. Do tej pory się to nie działo i czas najwyższy to zmienić!

Czytaj więcej w dodatku DGP "Czas na ROP"