Pojęcie nieruchomości rolnej w świetle przepisów o kształtowaniu ustroju rolnego godzi w prawa i interesy uczestników obrotu, szczególnie podmiotów prywatnych, umożliwiając wątpliwe praktyki Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.

Truizmem jest przypominanie, że z punktu widzenia konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (jednego z warunków demokratycznego państwa prawnego, którym według art. 2 konstytucji jest Rzeczpospolita Polska) przepisy powinny być skonstruowane precyzyjnie oraz poprawnie od strony językowej. Prawodawca ma obowiązek nie tylko respektować uznane kanony polskiej mowy – w tym jej składnię oraz terminologię – lecz także formułować tekst prawny w sposób maksymalnie jasny, przystępny dla odbiorców i unikać pojęć niejednoznacznych, niezrozumiałych lub choćby wywołujących wątpliwości interpretacyjne. A w przypadkach, w których język nie pozwala ściśle wyrazić obowiązującej normy prawnej, stosować definicje legalne, które wyostrzą granice prawa lub obowiązku. Im bardziej zaś dana regulacja oddziałuje na sferę praw i wolności jednostek, tym wyższe wymogi są stawiane legislatorom pracującym nad jej formą redakcyjną. Uzasadnienie tego stanowiska jest dość pragmatyczne i zdroworozsądkowe: nie może być przecież tak, że prawodawca naraża adresatów oraz ich realne interesy, wprowadzając przepisy nieprecyzyjne, otwarte na różne odczytania, prowadzące do rozbieżności w wykładni oraz niekonsekwentnych, a nawet wewnętrznie sprzecznych linii orzeczniczych. Sytuacja ta jest trafnie charakteryzowana jako niepewność prawa lub chaos normatywny.

Rzeczywisty stan rodzimej legislacji od dawna jest przedmiotem słusznej krytyki, a wymienione wyżej pożądane standardy są traktowane raczej jak akademickie wyobrażenia teoretyków lub przejaw myślenia życzeniowego. Zdarzają się rozwiązania wadliwe w takim stopniu, że konieczna jest korekta poprzez interwencję legislacyjną lub przynajmniej orzecznictwa sądowego, by ochronić jednostki przed ryzykiem nadinterpretacji przez organy władzy publicznej. Takim właśnie przypadkiem jest definicja legalna nie ruchomości rolnej w art. 2 pkt 1 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z tym przepisem przez nieruchomość rolną należy rozumieć „nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne”. Uważam, że tak skonstruowany przepis jest niepoprawny w świetle obowiązującej techniki prawodawczej, a co gorsza, na poziomie wykładni rodzi poważne wątpliwości skutkujące niekonsekwentną, a nawet nieprzewidywalną praktyką jego stosowania.

Pojęcie nieruchomości jest jednym z częściej pojawiających się w polskich przepisach. Pojawia się zarówno w aktach normatywnych z dziedziny prawa prywatnego (w tym kodeksie cywilnym), publicznego (np. w ustawach: Prawo energetyczne, o gospodarce nieruchomościami), jak i karnych (np. kodeksie karnym oraz kodeksie karnym wykonawczym). I – podobnie jak w przypadku innych często używanych terminów prawnych (np. „przedsiębiorca”, „dokument”, „pismo”) – nie ma jednej definicji konsekwentnie i powszechnie stosowanej dla całego systemu prawnego. Nie byłoby to jeszcze problemem, gdyby nie to, iż ustawodawca w przepisach ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego odwołał się jednocześnie do kilku innych regulacji, o różnym statusie oraz przeznaczeniu, w tym definicji nieprecyzyjnych, skonstruowanych z wykorzystaniem klauzul generalnych.

I tak: analizowana definicja odsyła zarówno do art. 461 kodeksu cywilnego, jak i do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, z uwagi na nieostre ramy art. 461 k.c. (w przepisie jest mowa o nieruchomościach, „które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej”), zdarzało się w przeszłości, że sądy – przesądzając rolny charakter gruntu – uwzględniały, nietrafnie, jako kryterium, wyłącznie przeznaczenie nieruchomości określone w ewidencji gruntów i budynków. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że stan ewidencji gruntów i budynków nie jest wynikiem procedury gwarantującej poszanowanie prywatnoprawnych interesów osób uprawnionych do nie ruchomości i w rezultacie nie stanowi rejestru objętego rękojmią wiary publicznej (jak księgi wieczyste czy Krajowy Rejestr Sądowy). Na marginesie: orzecznictwo dostarczało już zresztą najróżniejszych, często sprzecznych ze sobą interpretacji art. 461 k.c., wprowadzając nieznane przepisom posiłkowe okoliczności rozstrzygające rzekomo o rolnym charakterze nieruchomości i nieprawidłowo przyznając im priorytet interpretacyjny.

Jakie są konsekwencje błędnego wykładania wspomnianej wyżej definicji legalnej nieruchomości rolnej w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego? Doniosłe oraz niestety niekorzystne dla podmiotów prywatnych zainteresowanych nabyciem nieruchomości rolnej. Zgodnie bowiem z dalszymi przepisami ustawy nieruchomości rolne podlegają prawu pierwokupu, które przysługuje z mocy ustawy Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa, działającemu na rzecz Skarbu Państwa. Może się zatem zdarzyć (i zdarza się w praktyce), że do przejścia praw rzeczowych na zainteresowanego kupca nie dojdzie, ponieważ KOWR uzna – również w świetle wskazanej definicji legalnej – daną nieruchomość za rolną. Ustawa nie przewiduje bowiem żadnych instrumentów weryfikujących status nieruchomości na etapie wykonywania przez KOWR prawa pierwokupu, co wprowadza asymetrię sytuacji prawnej interesariuszy procesu – podmiotów prywatnych (sprzedającego i kupującego) i Skarbu Państwa – na niekorzyść tych pierwszych.

Opisany stan rodzi poważne zastrzeżenia z punktu widzenia innych norm konstytucyjnych, w tym zasady legalizmu, proporcjonalności oraz szeroko rozumianego prawa własności. Choć formalnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa działa na rzecz Skarbu Państwa (a zatem w prywatno prawnej sferze dominium, a nie władczej imperium), a prawo pierwokupu ingeruje „jedynie” w sferę praw lub interesów majątkowych, oczywiste jest, że ofiarą wadliwej legislacji oraz wygenerowanych przez nią nadużyć pada jednostka: obywatel lub przedsiębiorca, podczas gdy jej beneficjentem jest instytucja publiczna. Taka sytuacja nie powinna być dłużej akceptowana i powinna stać się jednocześnie lekcją dla legislatorów, jak nie konstruować definicji legalnych. ©℗