Niewypłacanie wynagrodzeń, masowe zwolnienia czy wzmożona liczba sporów zbiorowych. Czym wyróżniał się ubiegły rok z perspektywy działalności Państwowej Inspekcji Pracy? Na co zwróci pani uwagę, prezentując 10 czerwca sprawozdanie z działalności inspekcji w 2013 r.?

Powszechne stało się zjawisko nadużywania umów cywilnoprawnych i wypieranie przez nie klasycznego zatrudnienia na umowę o pracę. Trwa proces odchodzenia od stosunku pracy na rzecz stosunków cywilnoprawnych. Nie jestem wrogiem umów cywilnoprawnych, bo one mają swoje uzasadnienie i cel, tak samo jak umowa o pracę. Chodzi o to, by wykorzystywać narzędzia dostępne w obrocie prawnym zgodnie z przeznaczeniem. Ale to, co się dzieje na rynku pracy, jasno pokazuje, że pozakodeksowe zatrudnienie rozwija się na dużą skalę i stwarza poważne problemy dla osób świadczących pracę bez ochronnych norm kodeksu pracy. Mówi się, że na podstawie samozatrudnienia, umów-zleceń czy o dzieło pracuje na stałe ok. 1,3 mln osób. Sądzę jednak, że te dane są niedoszacowane.

Trzeba się zastanowić, w jaki sposób ograniczyć zatrudnianie pracowników bez umowy o pracę. Obecne rozwiązania nie chronią pracowników przed takim zatrudnieniem i naiwnością jest sądzić, że pracownik świadomie, bez presji ekonomicznej, godzi się na rezygnację z ochrony kodeksu pracy na rzecz umowy cywilnoprawnej. W tym wypadku nie mamy do czynienia z korzystaniem z prawa do swobody kształtowania treści umów.

Czy sądy przy rozpatrywaniu powództw o ustalenie istnienia stosunku pracy nadal kierują się wolą stron?

Tak. W ubiegłym roku skierowaliśmy do sądów 240 powództw o ustalenie stosunku pracy dla 440 osób. I choć większość spraw jest nadal rozpatrywanych, to już w 55 przypadkach oddalono powództwo z uzasadnieniem, że wolą stron było zawarcie umowy cywilnoprawnej. Sądy nakazały zawrzeć umowę o pracę tylko w 32 sprawach.

Bardziej skuteczna jest inspekcja. Na 44 tys. skontrolowane w ubiegłym roku umowy cywilnoprawne inspektorzy stwierdzili, że co piąta była zawarta w warunkach zobowiązujących do podpisania umowy o pracę. W ponad 6,7 tys. przypadków udało się nam skłonić przedsiębiorców do zastąpienia kontraktu cywilnoprawnego umową o pracę.

Kogo dotyczy problem nadużywania umów cywilnoprawnych? Czy jakieś branże są szczególnie narażone na to negatywne zjawisko?

Nie można powiedzieć, że problem dotyczy konkretnej branży. Umów cywilnoprawnych nadużywa się wszędzie. To zjawisko w równym stopniu dotyczy budownictwa, transportu, usług, turystyki i przemysłu, jak i służby zdrowia. Nie dość, że tego typu kontrakty są stosowane w sektorach, gdzie jest dużo wypadków przy pracy, to zagrożenia wynikające z braku stosowania ochrony np. przed nadmiernym zmęczeniem jeszcze zagrażają bezpieczeństwu osób trzecich. Mam na myśli chociażby ludzi znajdujących się w pobliżu placów budowy, użytkowników dróg publicznych, pacjentów. Tak więc umowy cywilnoprawne dotyczą nie tylko osób, które są zatrudniane na ich podstawie.

Czy widzi pani jakieś możliwości rozwiązania problemu nadużywania tego typu kontraktów?

Widzę dwie możliwości ograniczenia nadużyć w zatrudnianiu pozakodeksowym. Pierwsza to wprowadzenie domniemania istnienia stosunku pracy. Druga, proponowana zresztą przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Pracy, dotyczy objęcia zatrudnienia niepracowniczego wybranymi obszarami ochrony określonymi przez kodeks pracy. Mogłyby być one stosowane w zakresie norm czasu pracy, odpoczynku i bhp.

A które z tych rozwiązań jest preferowane przez PIP?

Domniemanie istnienia stosunku pracy jest korzystniejszym rozwiązaniem zarówno z perspektywy inspekcji, jak i samych pracowników. Gdyby zostało wprowadzone, podwładny uzyskałby na sali sądowej dużą lepszą pozycję. Dużo trudniej byłoby też wykazać, że wolą stron było odejście od zatrudnienia pracowniczego.

Co stoi na przeszkodzie, by zrealizować ten postulat? PIP pisze przecież wnioski legislacyjne. Były też inicjatywy poselskie.

Projekt poselski przewidywał, by inspekcja nakazem ustalała istnienie stosunku pracy. Takie rozwiązanie byłoby korzystne i możliwe do zrealizowania, gdyby jednocześnie kodeks wprowadzał domniemanie istnienia stosunku pracy. Poselski projekt tego nie przewidywał.

Dlaczego w takim razie ta niekompletna koncepcja nie została poprawiona? Czyżby nie było woli przeprowadzania zmian?

Niewątpliwie stawiany jest mocny akcent na zatrudnianie, niezależnie od podstaw, na jakich to się odbywa. Niestety pojawia się poważny dylemat. Z jednej strony dzięki umowom cywilnoprawnym wiele osób ma pracę i zarabia pieniądze. Z drugiej trzeba dbać o warunki tej pracy, bezpieczeństwo socjalne i fizyczne. Oczywiście można też z umowami śmieciowymi walczyć etapami. Być może brak zmian jest skutkiem impasu w dialogu społecznym.

A co z wypłatami wynagrodzeń? Czy firmy wywiązują się z tego zobowiązania regularnie?

W ubiegłym roku stwierdziliśmy mniejszą skalę nieprawidłowości w tym zakresie. Ujawniliśmy 190 mln zł zaległości, a rok wcześniej była to kwota 240 mln zł. Dzięki aktywności inspektorów pracownicy odzyskali ponad 164 mln zł należnych im pieniędzy. Z jednej strony to wynik skuteczności inspektorów, z drugiej jednak dowód na to, że pracodawcy należności za pracę regulują w dalszej kolejności. Najpierw wywiązują się z innych zobowiązań, a pracownikom płacą dopiero po jakimś czasie, albo dopiero wówczas, gdy się upomną o zaległe wynagrodzenie.

Inspekcja postulowała wprowadzenie rozwiązania pozwalającego na dopuszczenie do pracy tylko osób mających podpisaną umowę. Czy jest szansa, że ta propozycja zostanie zrealizowana?

Niestety, tu nic się nie zmienia. Pracodawcy często wysyłają do pracy bez umów, a w razie kontroli zapewniają, że pracownik właśnie ją rozpoczął i umowę otrzyma zgodnie z prawem, czyli w tym samym dniu. Mija rok od naszego wniosku legislacyjnego w tej sprawie. Resort pracy nie podejmuje inicjatywy. Pracodawcy podchodzą to tego pomysłu jak do kolejnej bariery biurokratycznej.

W ubiegłym roku weszły w życie nowe zasady rozliczania czasu pracy. Związki zawodowe wyrażały wiele obaw. Czy potwierdziły się zarzuty, że elastyczne rozwiązania będzie źródłem wielu nadużyć? Szczególnie obawiano się wydłużania okresów rozliczeniowych.

Trudno o generalne wnioski, bo wydłużone okresy rozliczeniowe trwają. Jedno z pewnością można stwierdzić. Otóż nie potwierdziły się obawy, iż pracodawcy masowo rzucą się na nową możliwość organizowania czasu pracy. Mamy kilkaset przypadków. Oczywiście będziemy sprawdzać, czy wszystkie kwestie związane z przedłużonym okresem rozliczeniowym zostały poprawnie uregulowane. Firmy, które zastosowały nowe przepisy, mogą spodziewać się kontroli. Na razie nie odnotowujemy skarg związanych z rozliczaniem czasu pracy na nowych zasadach.

Katalog sankcji będących w dyspozycji inspektora jest niezmienny od lat. Wydaje się, że mandat nawet w najwyższej obecnie dopuszczalnej wysokości nie robi wrażenia na części pracodawców. Czy nie należałoby zwiększyć rozpiętości sankcji? Czy nie nadszedł czas, by mandaty przestały mieć wymiar symboliczny?

Zgadzam się, że kary powinny być wyższe i mieć większą rozpiętość. Mówiąc wprost, należy doprowadzić do sytuacji, by przyjęcie mandatu przestało się opłacać. By nie można było go łatwo wliczyć w koszty prowadzonej działalności i związane z tym ryzyko. Inspektor, tak jak obecnie, oceniałby sytuację majątkową sprawcy wkroczenia i nakładał karę. Pracodawca ma zresztą możliwość odmowy przyjęcia mandatu i wtedy o wysokości kary decyduje sąd. Myślę, że przesunięcie górnej wysokości mandatu z obecnej 2 tys. zł do 15 tys. zł byłoby uzasadnione.

Jedną z miar skuteczności działań inspekcji pracy jest liczba ofiar wypadków przy pracy. Jak w ubiegłym roku wyglądała wypadkowa statystyka?

Jest poprawa. Liczba wypadków spada od kilku lat, chociaż statystyka może być niepełna, gdyż nie uwzględnia osób na umowach cywilnoprawnych, czy samozatrudnionych. W 2011 r. odnotowano 97 223 wypadki, a w 2013 r. było ich 88 267. W ich wyniku śmierć poniosło odpowiednio 404 i 276 osób.

W dalszym ciągu najwięcej ofiar jest w grupie osób wchodzących na rynek pracy, które bez doświadczenia i odpowiednich szkoleń podejmują pracę. Liczną grupą poszkodowanych są pracownicy doświadczeni, którzy przez rutynę lekceważą procedury i zabezpieczenia.

Czy w związku z kolejnym sprawozdaniem podsumowującym działalność roczną PIP nie należałoby obudzić niektórych resortów i organów władzy ustawodawczej, by bardziej sobie wzięły do serca to, co wynika z działalności inspekcji?

Rzeczywiście, chciałabym, by wnioski zawarte w naszym rocznym sprawozdaniu miały większą szansę na realizację. Wynikają przecież z praktyki inspekcyjnej, z codziennych kontaktów z pracodawcami i pracownikami, związkowcami, służbami bhp. Jeśli wskazujemy na potrzebę zmiany konkretnego przepisu, to po to, by wyeliminować nieprawidłowości, do których dochodzi, albo dlatego, że przepis jest niejednoznaczny i niezrozumiały dla pracodawców, albo ułatwia obchodzenie prawa. Staje się to źródłem patologii i niekorzystnych zjawisk na rynku pracy. Jeśli stwierdzamy powtarzające się od lat nieprawidłowości w jakimś obszarze, a z naszych analiz wynika, że ich powodem są złe przepisy. Od wielu lat nie tylko postulujemy wprowadzanie dobrych przepisów, ale proponujemy konkretne rozwiązania prawne.