Przepisy wprowadzające ochronę osób, które zgłaszają nieprawidłowości w przedsiębiorstwach – w tym pracowników – wyrastają jak grzyby po deszczu. W Polsce takie regulacje zawiera już kilka projektów ustaw, a do tego Unia Europejska rusza z kolejnymi inicjatywami. Czy grozi nam chaos?
Reklama
Milion złotych wynosi maksymalna wysokość świadczenia przewiduje projekt przepisów o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. A to niejedyne możliwości finansowej rekompensaty dla whistleblowera, które planuje wprowadzić rząd.
Ogłoszony niedawno przez Ministerstwo Sprawiedliwości projekt nowej ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (dalej: ustawa o odpowiedzialności) przewiduje m.in. postanowienia dotyczące systemu zgłaszania nadużyć oraz zasady ochrony sygnalistów. Jeśli chodzi o to ostatnie zagadnienie, szczególnie ciekawa jest kwestia odpowiedzialności pracodawcy za działania odwetowe wobec pracownika sygnalisty, który zgłosił nieprawidłowości. Projekt przewiduje bowiem nie tylko takie rozwiązania, jak znane już kodeksowi pracy orzeczenie o przywróceniu pracownika do pracy czy zasądzenie odszkodowania, ale też wprowadza zupełną nowość – możliwości przyznania pracownikowi świadczenia pieniężnego, którego wysokość może sięgać aż 1 mln zł. Tej i innych propozycji nowego projektu ustawy nie można jednak oceniać w oderwaniu od innych regulacji. Zwłaszcza że tych dotyczących sygnalistów pojawia się coraz więcej. Odnosząc się do rozwiązań z projektu ustawy o odpowiedzialności, warto zaprezentować je zwłaszcza na tle propozycji głośnego w ostatnich miesiącach projektu ustawy o jawności życia publicznego (dalej: ustawa o jawności) oraz projektowanej dyrektywy Komisji Europejskiej mającej kompleksowo uregulować status i ochronę sygnalisty w Unii Europejskiej. [ramki 1, 2]

Ramka 1

Najnowsze zmiany
Jeszcze niedawno instytucja sygnalisty była polskiemu porządkowi prawnemu bliżej nieznana. Obowiązek opracowania zasad przyjmowania zgłoszeń o dostrzeżonych nieprawidłowościach spoczywał na bankach i niektórych instytucjach finansowych. Był to element przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Instytucja whistleblowingu nie była także stosowana poza sektorem finansowym, mimo że w wielu krajach Unii Europejskiej czy w Stanach Zjednoczonych jest przyjęta w praktyce obrotu gospodarczego jako element ładu korporacyjnego. Sytuacja zmieniła się w ciągu ostatniego roku.
Ustawa „antypralnicza”
O sygnalistach wypowiedział się ustawodawca w uchwalonej 1 marca 2018 r. nowej ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (Dz.U. poz. 723), która wejdzie w życie 13 lipca br. Zobowiązuje ona niektóre podmioty do wdrożenia skutecznych kanałów zgłaszania nadużyć, ochrony sygnalisty i innych uczestników postępowania wyjaśniającego (w tym ochrony ich danych osobowych) czy zasad zachowania poufności zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego informacji.
Ustawa antykorupcyjna
Postanowienia dotyczące ochrony osób zgłaszających podejrzenia korupcji w firmach znalazły się też w projekcie ustawy o jawności życia publicznego.
Ustawa antykonkurencyjna
Szczątkowe regulacje ochrony sygnalisty ujawniającego w dobrej wierze tajemnice przedsiębiorstwa znalazły się w projekcie nowelizacji ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (obecnie po pierwszym czytaniu w Sejmie). Zakazują one jakichkolwiek represji wobec osoby, która w celu ujawnienia nieprawidłowości w firmie wyjawia organom ścigania w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.
Dyrektywa o sygnalistach
Pod koniec maja w Parlamencie Europejskim rozpoczęły się prace nad przygotowanym przez Komisję Europejską projektem dyrektywy mającej ujednolicić zakres i zasady ochrony sygnalistów na terenie UE. Komisja przesłała Parlamentowi Europejskiemu projekt dyrektywy z 23 kwietnia 2018 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii. Pierwsze czytanie tego dokumentu odbyło się na sesji 25 maja 2018 r. Nakłada on na państwa członkowskie obowiązek opracowania i przyjęcia ujednoliconych regulacji dotyczących sposobu przyjmowania zgłoszeń, prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ochrony sygnalistów. Wymaga również wdrożenia anonimowych kanałów zgłoszenia, informowania sygnalisty o podjętych w wyniku zawiadomienia krokach oraz przewiduje instrukcyjny, trzymiesięczny termin na podjęcie decyzji w wyniku prowadzonego postępowania. Dyrektywa wyklucza podejmowanie jakichkolwiek działań odwetowych wobec sygnalistów, nakazując przyjęcie adekwatnych środków ich ochrony. Przewiduje także obowiązek ochrony danych osobowych wszystkich uczestników postępowania wyjaśniającego.
Liczba przyjętych i projektowanych regulacji, ich różny zakres i cele, którym służą, powodują, że już wkrótce w miejsce luki legislacyjnej możemy mieć do czynienia z nadmierną legis lacją. Już dzisiaj warto więc na instytucję sygnalizacji spojrzeć kompleksowo, uwzględniając wszystkie obowiązujące i projektowane regulacje prawne.

Ramka 2

Dwa rodzaje
Przepisy projektu ustawy o jawności dają podstawę do rozróżnienia dwóch podstawowych rodzajów sygnalistów. Pierwszym, najbardziej typowym, jest osoba, która dostrzeżone przez siebie nadużycia wewnątrz firmy zgłasza właściwym organom przedsiębiorstwa („sygnalista wewnętrzny”). Tym organem może być zarząd, dział zarządzania zasobami ludzkimi (HR) czy dział prawny. Coraz popularniejsze – również w polskich firmach – jest powoływanie specjalnych komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za zarządzanie zgodnością działalności przedsiębiorcy z prawem i zasadami etyki (tzw. compliance). Sygnalistą może być pracownik (niezależnie od podstawy, na jakiej świadczy pracę), współpracownik (np. agent, osoba samo zatrudniona) lub nawet kontrahent, a także każda inna osoba, która poprzez relacje gospodarcze ze spółką ma wiedzę o jej wewnętrznych sprawach. Możliwe jest także, że pracownik lub inna osoba informuje o dostrzeżonych nieprawidłowościach właściwe organy państwowe (inspekcje, organy regulacyjne lub organy ścigania) z pominięciem kanałów wewnętrznych. I to właśnie jest ten drugi rodzaj („sygnalista zewnętrzny”).

Nadużycia i ich zgłaszanie

Zanim przejdziemy do regulacji dotyczących ochrony sygnalisty, warto zarysować, w jakim otoczeniu się one znajdują. I tak, po pierwsze, projektowana ustawa o odpowiedzialności ma w pewnym sensie „ożywić” niezbyt często dziś stosowane rozwiązania wynikające z obecnej ustawy o tym samym tytule (ustawa z 28 października 2002 r.; t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 703). Nowa regulacja zmienia bowiem całkowicie filozofię karania podmiotów zbiorowych, w tym spó łek, fundacji czy stowarzyszeń. Obecnie, aby móc wszcząć postępowanie przeciwko takiemu podmiotowi, prokurator musi najpierw doprowadzić do skazania osoby, która działała w jego imieniu. W postępowaniu musi on też udowodnić tzw. winę w nadzorze lub wyborze. Oznacza to, że np. spółka może ponieść odpowiedzialność za popełnione przez swojego reprezentanta przestępstwo tylko, jeśli nie dopełniła obowiązku właściwego nadzoru nad nim. Powyższe warunki znikają w nowym projekcie. Postępowanie „karne” przeciwko podmiotowi zbiorowemu będzie się mogło toczyć niezależnie od procesu osoby fizycznej, a nawet pomimo jego braku.
Po drugie, projekt ustawy zobowiązuje wszystkie podmioty zbiorowe do przyjmowania zgłoszeń dotyczących nieprawidłowości, w tym podejrzenia popełnienia przestępstwa, niedopełnienia obowiązku lub nadużycia uprawnienia przez władze tego podmiotu. Zgłoszenie może dotyczyć bardzo szerokiego zakresu spraw. Jak już wskazano, projektodawca wskazuje, że informacje sygnalisty mogą dotyczyć podejrzenia, przygotowania, usiłowania lub popełnienia czynu zabronionego. Czynem zabronionym są nie tylko przestępstwa, ale także wykroczenia oraz przestępstwa i wykroczenia skarbowe. Zgłoszenia mogą więc dotyczyć także spraw mniej istotnych, jak naruszenie niektórych szczegółowych przepisów z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, gdyż niedopełnienie obowiązków z tego tytułu przez pracodawcę stanowi wykroczenie. Co ciekawe, zakres czynów zabronionych nie został w żaden sposób ograniczony – zgłoszenia mogą więc dotyczyć nawet wykroczeń drogowych popełnianych przez członków zarządu! Sygnalista może zgłaszać wszelkiego rodzaju niedopełnienia obowiązków przez kadrę podmiotu zbiorowego czy niedochowania należytej staranności przy czynnościach zarządczych. Wreszcie może też zwracać uwagę kadrze zarządzającej na dostrzeżone braki proceduralne czy nieprawidłowości w organizacji podmiotu zbiorowego, które mogłyby prowadzić do popełnienia czynu zabronionego.
W wyniku takiego zgłoszenia konieczne będzie przeprowadzenie wewnętrznego postępowania wyjaśniającego (art. 12 projektu). Jeżeli nie zostanie ono przeprowadzone, a podmiot zbiorowy zostanie oskarżony i skazany za czyn zabroniony, sąd będzie mógł orzec wyższą niż zazwyczaj grzywnę. O ile normalnie ma ona wynosić od 30 tys. do 30 mln zł, o tyle w tym przypadku zagrożenie wzrośnie dwukrotnie, a więc do 60 mln zł! W tym świetle przeprowadzenie wewnętrznego postępowania wyjaśniającego staje się więc elementem należytej staranności podmiotu zbiorowego i ładu korporacyjnego. Jednocześnie daje to szansę wyjaśnienia okoliczności danej sprawy, zanim zostaną w nią zaangażowane organy ścigania lub inne organy kontrolne albo regulacyjne.

Nowa ochrona

Wreszcie projekt ustawy o odpowiedzialności przewiduje szczególne środki ochrony sygnalisty w razie odwetowych działań podmiotu zbiorowego, czyli zwolnienia z pracy, rozwiązania innej umowy łączącej sygnalistę z tym podmiotem albo naruszenia uprawnień pracowniczych. Zwraca uwagę, że w tej ostatniej kategorii mieszczą się wszelkie naruszenia – od nadmiernego obciążania pracownika godzinami nadliczbowymi, przez pogorszenie jego warunków pracy lub płacy, aż po mobbing. Warto zaznaczyć, że projekt dyrektywy europejskiej wśród środków represyjnych wymienia przykłądowo przymusowy urlop, zawieszenie, wstrzymanie szkoleń, zastosowanie środków dyscyplinarnych, umieszczenie na „czarnej liście branżowej” i inne. Zgodnie natomiast z projektem ustawy odpowiedzialności, jeżeli pracownik wykaże, że działania odwetowe były związane z dokonanym przez niego zgłoszeniem, sąd skazując podmiot zbiorowy, może orzec o przywróceniu pracownika do pracy, a także zasądzić odszkodowanie lub świadczenie pieniężne. Brzmienie ustawy sugeruje, że wszystkie trzy środki mogą się uzupełniać i być orzeczone obok siebie. Projekt ten posługuje się też innym określeniem niż np. projekt ustawy o jawności. Ten ostatni daje pracownikowi (lub kontrahentowi) prawo do odszkodowania wówczas, gdy pogorszenie warunków pracy albo zwolnienie (rozwiązanie innej umowy) nastąpiło „wskutek” dokonanego przez niego zgłoszenia. Tymczasem projekt ustawy o odpowiedzialności wymaga tylko, by działania odwetowe pozostawały „w związku” ze zgłoszeniem. Innymi słowy, w celu uzyskania odszkodowania przewidzianego w projektowanej ustawie o jawności pracownik lub kontrahent musi wykazać, że działania odwetowe pracodawcy były spowodowane wyłącznie dokonanym przez sygnalistę zgłoszeniem (tj. nie istniały inne powody np. do zwolnienia pracownika). Tymczasem dla uzyskania odszkodowania przewidzianego w projekcie ustawy o odpowiedzialności wystarczy udowodnić, że zgłoszenie było jednym z powodów nierównego lub niesprawiedliwego traktowania pracownika lub kontrahenta.
Odszkodowanie, które sąd będzie mógł zasądzić na rzecz sygnalisty, może być związane z kosztami leczenia (np. jeśli wobec pracownika stosowano mobbing, który doprowadził do rozstroju zdrowia) czy dojazdami na nowe stanowisko pracy. Niezależne od odszkodowania świadczenie pieniężne będzie można z kolei zasądzić nawet w kwocie 1 mln zł. O jego wysokości będzie jednak decydować waga sprawy (to, jak poważną nieprawidłowość/przestępstwo zgłosił sygnalista), skala naruszeń jego uprawnień, osoba naruszająca prawa sygnalisty (czy jest to tylko nieduża grupa, czy też cała kadra, oraz czy takie zachowania spotykały się z akceptacją zarządu).

Z projektu ustawy o jawności

Jeżeli sygnalista dysponuje informacjami o korupcji w firmie, z którą współpracuje lub w której jest zatrudniony, może zawiadomić o tym policję lub inne organy ścigania. W takim wypadku, zgodnie z art. 61 projektu ustawy o jawności, prokurator będzie mógł nadać zgłaszającemu status sygnalisty, co ma się wiązać ze szczególną państwową ochroną przed ewentualnymi odwetowymi działaniami przedsiębiorcy. Jeżeli pracownikowi (lub kontrahentowi) taki status zostanie nadany, to przedsiębiorca bez zgody prokuratora nie będzie mógł rozwiązać z sygnalistą umowy (o pracę, cywilnoprawnej) ani pogorszyć jej warunków. Rozwiązanie umowy bez zgody prokuratora będzie mogło nastąpić tylko na mocy porozumienia stron. Jeżeli pracownik zostanie jednak zwolniony i dowiedzie, że powodem tego było poinformowanie organów ścigania o zaobserwowanych nieprawidłowościach, sąd pracy będzie mógł zasądzić na jego rzecz równowartość jego dwuletniego wynagrodzenia. Co więcej, Skarb Państwa może zwrócić sygnaliście koszty pomocy prawnej, które ten poniósł w związku ze zgłoszeniem (np. w procesie pracowniczym). Z kolei jeżeli w postępowaniu karnym przeciwko osobie fizycznej, które wszczęto na podstawie informacji pochodzących od sygnalisty, dojdzie do skazania osoby działającej na rzecz przedsiębiorcy, sąd karny będzie mógł dodatkowo zasądzić dla sygnalisty nawiązkę w wysokości do 100 tys. zł. Nawiązka nie jest odszkodowaniem (w rozumieniu żadnego z omawianych tu projektów) ani świadczeniem pieniężnym. W systematyce kodeksu karnego, z którego zdają się czerpać projektodawcy, jest to odmienny środek kompensacyjny, w którym dominuje element represyjny. Wydaje się, że również odszkodowanie i świadczenie pieniężne to różne, niewykluczające się środki ochrony sygnalisty.
Zauważmy przy tym, że w projekcie ustawy o odpowiedzialności nie uzyskuje on żadnego formalnego statusu, tak jak w postępowaniu „korupcyjnym” (na podstawie projektowanej ustawy o jawności). Obie ustawy mają regulować także innego rodzaju postępowania (w przypadku tej pierwszej jest to proces quasi-karny, z kolei druga ma wprowadzić szczególny tryb administracyjny, a pracownik/kontrahent swoje roszczenia będą realizować w postępowaniu cywilnym). Wreszcie ustawa o odpowiedzialności odrębnie wypowiada się o odszkodowaniu dla pracownika i szczególnym „świadczeniu pieniężnym”, podczas gdy ustawa o jawności reguluje tylko „odszkodowanie”. Wygląda więc na to, że obie ustawy, mając inny zakres zastosowania i wprowadzając inne tryby postępowania, będą przewidywać niezależne od siebie środki ochrony sygnalistów, nakładając na przedsiębiorców i podmioty zbiorowe wiele dotkliwych obowiązków. [przykład]

przykład

Co przysługuje zatrudnionemu
Załóżmy, że omawiane projekty weszły w życie. Jan Kowalski informuje prokuratora o korupcji w firmie, twierdząc, że prezes Krzysztof Nowak wręczył łapówkę funkcjonariuszowi publicznemu. Na podstawie tych informacji prokurator nadaje Janowi Kowalskiemu status sygnalisty (ustawa o jawności). Firma zwalnia Jana Kowalskiego, podając przy tym bardzo ogólne podstawy – niezadowolenie z pracy, niedostateczne wyniki. Prokurator w tym samym czasie wnosi akt oskarżenia przeciwko Krzysztofowi Nowakowi i w odrębnym postępowaniu oskarża także firmę. Oba procesy kończą się wyrokami skazującymi. Jan Kowalski wykazuje w nich, że nie istniały obiektywne podstawy do jego zwolnienia, co oznacza, że nastąpiło ono „wskutek” i „w związku” z dokonanym przez niego zgłoszeniem.
W tej sytuacji przysługują mu następujące roszczenia:
(1) przywrócenie do pracy (na podstawie kodeksu pracy i ustawy o odpowiedzialności);
(2) odszkodowanie za czas pozostawania bez pracy i ewentualnie inne szkody, w tym krzywdę (ustawa o odpowiedzialności i kodeks pracy);
(3) dodatkowe odszkodowanie w wysokości odpowiadającej 2-letniemu wynagrodzeniu (ustawa o jawności);
(4) świadczenie pieniężne w wysokości do 1 mln zł (ustawa o odpowiedzialności);
(5) nawiązka w wysokości do 100 tys. zł płatna przez prezesa Krzysztofa Nowaka (ustawa o jawności).
Jeśliby więc Jan Kowalski uzyskiwał przed całą sprawą wynagrodzenie w łącznej wysokości 10 tys. zł miesięcznie, to w wyniku odwetowego zwolnienia go z pracy może łącznie uzyskać sumę 1340000 zł. Niezależnie od tego Skarb Państwa zapłaci za niego koszty zastępstwa procesowego i inne koszty dochodzenia roszczeń.

Czy to dobry kierunek?

Nie można mieć wątpliwości, że instytucja whistleblowingu jest niezbędna we współczesnym obrocie gospodarczym. Jednakże projektowany sposób jej regulacji nie napawa nadmiernym optymizmem. Wydaje się przede wszystkim, że opisanie sytuacji prawnej sygnalisty oraz trybu postępowania wyjaśniającego w kilku ustawach jest błędem. Już z powyższych uwag wynika też, że relacja między „sygnalistą korupcyjnym” a tym uregulowanym w projekcie ustawy o odpowiedzialności może być niejasna. Lepszym kierunkiem wydaje się być próba opracowania jednego, spójnego aktu prawnego regulującego status sygnalisty. I to zarówno z punktu widzenia obowiązków przedsiębiorców i innych podmiotów zbiorowych, jak i organów państwowych. Podmioty zbiorowe powinny zostać zobowiązane do wdrożenia w swoich organizacjach realnego (nie pozornego) systemu zgłaszania nadużyć i nieprawidłowości oraz do przeprowadzenia w ich wyniku wewnętrznego postępowania wyjaśniającego. Taka procedura powinna przewidywać skuteczne i dostępne dla wszystkich środki komunikacji, sposób ochrony sygnalisty przed działaniami odwetowymi ze strony organów firmy i innych pracowników oraz tryb postępowania wyjaśniającego. Wiele elementów takiej procedury wskazuje rozporządzenie ministra finansów z 16 maja 2018 r. w sprawie odbierania zgłoszeń naruszeń przepisów z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. poz. 959; wejdzie w życie 13 lipca 2018 r.), które może być swoistą wskazówką dla sektora prywatnego.
Z kolei po stronie organów państwowych istnieje obowiązek udzielenia pomocy sygnaliście, który zgłaszając w dobrej wierze dostrzeżone ryzyka lub nadużycia, spotyka się z reakcją odwetową. Może jednak budzić wątpliwości, czy właściwym organem do udzielenia tej ochrony jest prokurator lub inny organ ścigania. Skoro działania odwetowe dotyczą przede wszystkim sfery pracowniczej (większość sygnalistów to pracownicy), właściwszą instytucją wydaje się być Państwowa Inspekcja Pracy.
Za wadę projektowanych regulacji należy też uznać niedostrzeżenie przez jej autorów, że „oferując” tak szeroką ochronę sygnalistom, trzeba wziąć pod uwagę, że mogą w praktyce występować przypadki sygnalizowania w złej wierze. Zgłoszeniem mogą się posłużyć np. pracownicy chcący uniknąć zwolnienia z pracy, sprawcy nadużyć lub osoby chcące zaszkodzić innym pracownikom czy konkurentom. Żaden z omówionych wyżej projektów nie wyłącza ochrony w takich przypadkach. W dalszym toku prac legislacyjnych nad nimi należałoby więc postulować połączenie postanowień dotyczących sygnalistów w jednym akcie prawnym lub w odrębnej ustawie dotyczącej tylko tego zagadnienia – w zgodzie z postanowieniami projektu dyrektywy europejskiej.
Sygnalista (ang. whistleblower)
– osoba, która przekazuje właściwym organom firmy albo organom ścigania informacje o dostrzeżonych w niej nieprawidłowościach. Nie jest to donosicielstwo ani sposób na utrudnienie życia pracodawcy, ale wyraz współodpowiedzialności za dobro wspólne i dążenia do realizacji tego samego celu. Tym celem jest zapobieganie przestępstwom i innym nadużyciom oraz budowa etycznego środowiska pracy dla wszystkich zatrudnionych.