Subskrybuj nas na Youtube
Zważywszy, że postulat wzmocnienia ochrony prawnej osób sygnalizujących nieprawidłowości w miejscu pracy powtarzany jest w Polsce od ponad 10 lat, już sama inicjatywa legislacyjna cieszy. Z drugiej strony im dłużej myślę o propozycjach zawartych w projekcie ustawy o jawności życia publicznego, tym więcej pytań się nasuwa.
Dobra ochrona to taka, która jest możliwie pełna w tym znaczeniu, że z jej dobrodziejstw może skorzystać każdy, kto stanął po stronie praworządności. Prócz tego powinna być przewidywalna i stabilna. Czy za taką można uznać ochronę przewidzianą w projekcie?
Po pierwsze wątpliwość wynika stąd, że ochrona prawna ma przysługiwać nie wszystkim, którzy dostrzegli nieprawidłowość i ją zgłosili prokuraturze, ale wyłącznie w przypadku zgłoszenia enumeratywnie wymienionych przestępstw (art. 65 ust. 1 projektu). Takie ograniczenie z punktu widzenia standardów dobrej legislacji w obszarze ochrony sygnalistów jest niezrozumiałe. Powszechnie postuluje się, aby ochrona obejmowała osoby reagujące na wszelkiego rodzaju nieprawidłowości.
Takie rozwiązanie może rodzić problemy praktyczne niweczące skuteczność ochrony. Potencjalny sygnalista powinien bowiem albo mieć niezłą orientację w prawie karnym, albo skonsultować z profesjonalistą (najczęściej w formie odpłatnej porady prawnej), czy obserwowane w pracy nieprawidłowości mieszczą się w katalogu uprawniającym do ochrony. Jednak i to nie zapewni mu bezpieczeństwa. Kwalifikacja czynu zależy od prokuratora i konia z rzędem temu, kto zagwarantuje, że będzie taka lub inna.
Przykład? Bywa że funkcjonariuszowi publicznemu, który przyjmuje łapówki, z procesowego punktu widzenia łatwiej jest postawić zarzut przekroczenia uprawnień (art. 231 par. 1 kodeksu karnego) zamiast sprzedajności (art. 228), na przykład gdy brakuje dowodów na przyjęcie korzyści. Tymczasem przestępstwo przekroczenia uprawnień w formie podstawowej nie widnieje w katalogu uprawniającym zgłaszającego do ochrony. Nie do pozazdroszczenia więc będzie sytuacja sygnalisty, który dokonał odmiennej kwalifikacji prawnej niż prokurator.
Po drugie stabilność ochrony podważa przepis zobowiązujący prokuratora do jej cofnięcia, jeśli informacje przekazane przez sygnalistę nie pozwolą wszcząć postępowania przygotowawczego (art. 65 ust. 5). Wspomniana wcześniej konsultacja prawna powinna więc dodatkowo obejmować ocenę jakości materiału dowodowego, którym dysponuje pracownik, względnie możliwości pozyskania takiego materiału w sprawie. Trudne zadanie. A dla pracownika niekorzystającego ze wsparcia profesjonalisty być może nawet niewykonalne.
Przykład? W jednym z warszawskich zakładów opieki zdrowotnej szefowa wyprowadzała środki publiczne, m.in. zamawiając fikcyjne konsultacje. Głównej księgowej tego zakładu wydawało się, że działania przełożonej wypełniają znamiona przestępstwa wyrządzenia znacznej szkody majątkowej podmiotowi gospodarczemu (art. 296 par. 1 k.k.). Poza jednym znamieniem: wysokość strat skalkulowanych przez prokuratora nie sięgała wskazanej w przepisach kwoty definiującej „znaczną szkodę majątkową” (art. 115 par. 5 k.k.). Prokurator wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a główna księgowa straciła pracę.
Po trzecie regulacja jest fragmentaryczna i w tym sensie, że ochrona jest przewidziana w przypadku zewnętrznego sygnalizowania, tj. do organów państwa. Milczy natomiast na temat ochrony pracowników zawiadamiających o nieprawidłowościach w ramach struktur swojego pracodawcy (pomija whistleblowing wewnętrzny). W świetle regulacji obowiązujących w innych krajach jest to rozwiązanie unikatowe. Tam bowiem sygnalistów chroni się również na etapie, który zazwyczaj poprzedza kontakt z organami państwa, czyli na etapie sygnalizowania nieprawidłowości właściwej osobie w zakładzie pracy. Piszę zazwyczaj, ponieważ – jak wynika ze statystyk amerykańskiego nadzoru finansowego – Security and Exchange Commission (SEC), 80 proc. sygnalistów pierwsze kroki kieruje do swojego pracodawcy, słusznie skądinąd zakładając, że to tu problem powinien zostać rozwiązany. Łatwo sobie wyobrazić, że przy braku ochrony na etapie wewnętrznego sygnalizowania nieetyczny pracodawca zdąży – zanim przemielą się powolne tryby prokuratury – pozbyć się kłopotliwego pracownika. Czy w opinii społecznej nie będzie się w takiej sytuacji rodzić przeświadczenie o nieudolności polskiego prawa?
Można również postawić retoryczne pytanie, dlaczego autorzy projektu ograniczyli możliwość zasygnalizowania nieprawidłowości wyłącznie do organów ścigania. Dlaczego obywatel wiedzący o grzechach swojego pracodawcy nie miałby zgłosić tego faktu na przykład do Najwyższej Izby Kontroli, regionalnej izby obrachunkowej i również korzystać z dobrodziejstw ochrony?
Waga kultury organizacyjnej
Mówi się, że w porządnych organizacjach pewnych rzeczy się nie robi, niezależnie od tego, czy zostały zakazane expressis verbis, czy nie; że działamy nie tylko zgodnie z literą istniejących regulacji (czy to prawnych, czy wewnętrznych), ale również zgodnie z ich duchem czy ratio legis. Specjaliści od zarządzania taki paradygmat nazywają etyczną kulturą organizacji. W pracy z klientami Linii Etyki wyraźnie widać, że w takiej kulturze rodzi się coś, co po latach dzikiego kapitalizmu jest na polskim rynku pracy zjawiskiem nieczęstym – pracownicy zyskują poczucie, że grają z pracodawcą do wspólnej bramki, że interes pracodawcy to również ich interes. Pracodawca zresztą podobnie. Do tego jednak potrzebne jest wzajemne zaufanie. Czy rozwiązania proponowane przez rząd takie zaufanie budują?
Można zakładać, że o ile proponowane przez ministra Kamińskiego przepisy zostaną uchwalone w obecnym kształcie, racjonalnie myślący pracownik będący świadkiem nieprawidłowości zwróci się wprost do prokuratury, pomijając swojego pracodawcę. Gdy rzecz dzieje się w przedsiębiorstwie lub instytucji świadomej przestępstwa, trudno takiej decyzji odmówić słuszności. Jednak czy do nieprawidłowości nie dochodzi również w organizacjach, które chcą prowadzić swoją działalność zgodnie z prawem i reagować na sygnały o jego łamaniu? Dobrym przykładem jest mobbing, notabene również pominięty w katalogu nieprawidłowości uprawniających do ochrony. Dziś coraz częściej organizacje wiedzą, że w długofalowej perspektywie mobber to wewnętrzny szkodnik, który niszczy nie tylko prześladowanego pracownika, ale i organizację. Te organizacje słuchają sygnałów pracowniczych i wdrażają narzędzia umożliwiające pracownikowi zgłaszanie wątpliwości etycznych. Takie podejście daje szansę na zbudowanie zespołu współodpowiedzialnego za zakład pracy. Możliwość zasygnalizowania nieprawidłowości wewnątrz organizacji jest więc niezbędnym elementem budowania kultury organizacyjnej.
Czy projektowane przepisy, które akcent kładą przede wszystkim na sygnalizowanie nieprawidłowości organom państwa, nie zaburzą wewnętrznego dialogu pracowników i pracodawcy? Czy nie prowadzą do budowania relacji pracownik – pracodawca opartych na konfrontacji, w przeciwieństwie do relacji opartych na zaufaniu i współpracy?
Kraje, które od lat mają przepisy ustawowe w zakresie ochrony sygnalistów, stawiają przede wszystkim na prewencję, mobilizując pracodawcę – czasem kijem, czasem marchewką – do wdrażania wewnętrznych systemów sygnalizowania. Do metody marchewki odwołuje się przykładowo angielska ustawa Bribery Act. Według niej organizacja może uwolnić się od odpowiedzialności karnej z tytułu czynu korupcyjnego, jeśli wykaże, że miała właściwe procedury prewencyjne, a za takie – jak można dowiedzieć się z oficjalnych wyjaśnień do ustawy – uznaje się procedury wewnętrznego sygnalizowania. Nie brakuje też rozwiązań, gdzie ustawodawca zobowiązuje pracodawcę (często pod groźbą sankcji finansowych) do wdrożenia wewnętrznego systemu sygnalizowania (amerykańska Sarbanes Oxley Act, australijska Public Interest Disclosure Act, ustawa słowacka czy też unijny Market Abuse Regulation dotyczący sektora finansowego).
Brytyjska Public Interest Disclosure Act idzie o krok dalej, bo ochronę prawną dla sygnalisty, który nieprawidłowości zgłosił do organów publicznych, uzależnia od tego, czy wcześniej skorzystał z wewnętrznych systemów sygnalizowania. Sygnalizowanie z pominięciem pracodawcy jest możliwe, o ile zachodzą ku temu powody, np. pracownik ma racjonalne podstawy sądzić, że sprawa zostanie zamieciona pod dywan, lub w jego miejscu pracy nie istniały kanały wewnętrznego sygnalizowania.
W obu podejściach widać wyraźnie założenie, w myśl którego budowanie etycznej kultury w samej organizacji opartej m.in. na sygnalizowaniu wewnętrznym to skuteczniejsze, a z punktu widzenia Skarbu Państwa też tańsze, narzędzie walki z nadużyciami niż wyizolowana i samotnie funkcjonująca represja prawnokarna.
W projektowanych przepisach, przypuszczalnie za inspiracją wyżej wspomnianych regulacji, pojawia się wprawdzie obowiązek „stosowania wewnętrznych procedur antykorupcyjnych w celu przeciwdziałania przypadkom dokonywania przez osoby działające w imieniu lub na rzecz tego przedsiębiorcy [określonych w zamkniętym katalogu] przestępstw” (art. 71). W przykładowym katalogu mowa też o procedurach informowania wewnętrznego (art. 71 ust. 2 pkt 7 i art. 72 ust. 2 pkt 7). Po pierwsze jednak, chodzi o informowanie wyłącznie o „propozycjach korupcyjnych lub sytuacjach rodzących podwyższone ryzyko korupcyjne”. Zakres problemów zgłaszanych przez sygnalistów jest więc jeszcze węższy niż katalog przestępstw, o których sygnalista może zawiadomić prokuraturę. Po drugie, przepisy milczą na temat konieczności zapewnienia przez pracodawcę ochrony sygnalisty przed działaniami odwetowymi.
Sygnaliści w odbiorze społecznym
Problematyka ochrony osób reagujących na nieprawidłowości to trudny i delikatny temat. Łatwo, podejmując próbę prawnej regulacji, wylać dziecko z kąpielą. Jeszcze dziś, mimo że do języka polskiego weszło słowo „sygnalista”, często słyszę pytanie: „Sygnaliści? Aha, chodzi o donosicieli?”. Trudno znaleźć różnicę pomiędzy donosicielem a kimś, kto występuje na rzecz interesu wspólnego, i uznać, chociażby symbolicznie, wagę tego czynu.
Przykład z ostatnich dni. Śledziłam w mediach społecznościowych dyskusję rodziców na temat presji społecznej kupowania prezentów z okazji dnia nauczyciela. Z jednej strony panowała zgoda, że to nieetyczne ulegać, z drugiej na osobę, która w tej sprawie wystosowała pismo do kuratorium, nie znaleziono innego określenia jak donosiciel. Chcemy, aby ktoś zareagował i uporządkował nasze sprawy, a kiedy to się już stanie, i tak damy mu łatkę stygmatyzującą – tak silne jest nawykowe myślenie. Potwierdzenie tych smutnych spostrzeżeń znaleźć można również w badaniach CBOS nt. stosunku Polaków do sygnalistów.
Czy proponowana regulacja, stawiając przede wszystkim na kontakt pracownika z prokuraturą i raczej konfrontując pracownika z pracodawcą, niż budując między nimi zaufanie, zmieni społeczne postrzeganie sygnalistów? Dziś sygnalista to słowo neutralne, czy po latach stosowania projektowanych przepisów nadal tak będzie, czy też stanie się to kolejnym synonimem donosiciela?
Kolejne pytanie, które trzeba postawić, brzmi: jak projektowane przepisy wpłyną na stosunek pracodawców do koncepcji ochrony prawnej sygnalistów? Dziś środowisko to jest bardzo krytycznie nastawione. W Wielkiej Brytanii Public Interest Disclosure Act była wprowadzana przy konsensusie środowiska pracodawców, co pozytywnie wpłynęło na jej skuteczność.
Wydaje się, że paradoksalnie właśnie pracodawcy mogą uratować ideę sygnalizowania jako działania opartego na przeświadczeniu, że jesteśmy współodpowiedzialni za coś więcej niż własne podwórko. Pozostaje mieć nadzieję, że pracodawcy mimo wszystko postawią na budowanie kultury etycznej, m.in. poprzez tworzenie systemów sygnalizowania i wewnętrznej ochrony sygnalistów. Umożliwiając pracownikom bezpieczne sygnalizowanie wewnątrz firmy, dadzą szansę sobie i pracownikom na szybkie zareagowanie na nieprawidłowości, tym samym chroniąc firmę i miejsca pracy przed negatywnymi konsekwencjami.
Anna Wojciechowska-Nowak, członek zarządu Linii Etyki, w przeszłości ekspertka Fundacji Batorego odpowiedzialna za projekt „Wsparcie i ochrona sygnalistów”, autorka pierwszych w Polsce założeń do ustawy o ochronie sygnalistów
Zuzanna Dobrowolska, członek zarządu Linii Etyki