TSUE orzekł w sprawie odpowiedzialności w projektach partnerskich

TSUE trafnie przyjął, że przepisy unijne przyznają państwom członkowskim autonomię w zakresie przyjęcia, czy beneficjentem dotacji unijnej jest wyłącznie partner wiodący czy również pozostali partnerzy projektu partnerskiego. Zgodnie z polskimi przepisami (art. 61 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027) podmiotem, który podpisuje umowę o dofinansowanie i w konsekwencji staje się beneficjentem, jest wyłącznie partner wiodący (lider). Natomiast wzajemne prawa i obowiązki wszystkich partnerów określa umowa lub porozumienie partnerstwa.

To partner wiodący jest odpowiedzialny za realizację projektu, a więc zobowiązanym wobec instytucji do wykonania praw i obowiązków na podstawie umowy o dofinansowanie. W szczególności, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w projekcie partnerskim – bez względu na okoliczność, który z partnerów jest odpowiedzialny za jej wystąpienie – właściwa instytucja nakłada korektę finansową na partnera wiodącego. To ten podmiot jest również stroną ewentualnego postępowania zwrotowego i zobowiązanym do zwrotu w całości lub części przyznanego dofinansowania unijnego. Natomiast wzajemne roszczenia czy rozliczenia między partnerami rozstrzyga umowa partnerstwa. Właśnie w tym zakresie pojawiły się wątpliwości prawne, które próbował rozstrzygnąć TSUE.

Do kogo korekta w ramach projektu partnerskiego

Kierując się wykładnią przyjętą w odpowiedzi na pierwszą wątpliwość, trybunał wskazał, że unijne przepisy nie określają jednoznacznie, kto ma być adresatem korekty finansowej. Trybunał przypomniał, że korekta finansowa nie jest sankcją, czyli nie jest karą w znaczeniu prawa administracyjnego czy karnego (wyrok z 1 października 2020 r. w sprawie Elme Messer Metalurgs, nr skargi C 743/18, EU:C:2020:767, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji na poziomie krajowym można żądać zwrotu dofinansowania nie tylko od podmiotu, który dopuścił się nieprawidłowości.

Zatem w realiach projektu partnerskiego korekta finansowa może być nałożona na partnera wiodącego, a nie partnera odpowiedzialnego za wystąpienie nieprawidłowości w ramach partnerstwa. Ewentualne roszczenia regresowe między partnerami byłyby później rozstrzygane w sprawach cywilnych, a nie w ewentualnych sprawach administracyjnych (zwrotowych) z udziałem właściwej instytucji.

Oczywiście należy pamiętać, że w razie potrącenia kwoty korekty finansowej zgodnie z art. 207 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, podważanie legalności takiej czynności właściwej instytucji może odbyć się wyłącznie na drodze powództwa przed sądem powszechnym. Podstawą rozstrzygnięcia takiej sprawy cywilnej jest umowa o dofinansowanie projektu partnerskiego. Legitymację procesową ma partner wiodący, ale pozostali partnerzy mogą włączyć się do procesu jako współuczestnicy.

Odpowiedzialność finansowa w ramach projektu partnerskiego

W zakresie drugiego problemu prawnego TSUE przyjął, że na poziomie prawa krajowego powinno zostać rozstrzygnięte, kto w razie wystąpienia nieprawidłowości jest „odpowiedzialny finansowo” (ang. financial liability) wobec instytucji zarządzającej za korektę finansową.

Trybunał nie rozstrzyga, co należy rozumieć pod pojęciem odpowiedzialności finansowej. Należy jednak przyjąć, że umowa o dofinasowanie powinna regulować, kto jest zobowiązany do zwrotu dofinasowania w razie wystąpienia nieprawidłowości (art. 206 ust. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych). Trybunał jednocześnie zaznaczył, że przepisy krajowe mogą również przyjąć odpowiedzialność solidarną za korektę finansową. W polskim prawie odpowiedzialnym finansowo wobec właściwej instytucji jest indywidualnie beneficjent, a więc w ramach projektów partnerskich – partner wiodący.

Prawo do sądu według TSUE

Trzecim zagadnieniem prawnym, z którym zmierzył się TSUE w omawianym wyroku, była kwestia zgodności z unijną zasadą dobrej administracji oraz art. 47 Karty praw podstawowych UE, pozbawienia partnerów projektu partnerskiego prawa do obrony i sądu w razie nałożenia korekty finansowej. Jak już wspomniano, trybunał uznał za dopuszczalne, aby odpowiedzialność finansową związaną z korektą finansową ponosił inny podmiot niż ten, który dopuścił się nieprawidłowości. Niestety takie podejście – przyjęte również w polskich przepisach – oznacza, że pozostali partnerzy nie są dla właściwej instytucji stroną, a więc nie mogą bezpośrednio uczestniczyć w ewentualnym postępowaniu zwrotowym ani późniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zostają zatem de facto pozbawieni bezpośredniego prawa do obrony i sądu, gdyż ich interesów może bronić wyłącznie partner wiodący.

Trybunał idzie zatem „na skróty”, gdyż kurczowo trzyma się przyjętego wcześniej poglądu, że najważniejsze, aby stroną postępowania w przedmiocie nałożenia korekty finansowej oraz ewentualnego postępowania zwrotowego był podmiot odpowiedzialny finansowo, czyli beneficjent (partner wiodący). Jednak takie formalne podejście pomija fakt, że ostatecznie na zasadzie regresu (umowa partnerstwa) cywilną „odpowiedzialność finansową” poniesie dany partner, który dopuścił się nieprawidłowości, a nie partner wiodący. TSUE zauważa ten problem, wskazując jedynie, że „środek prawny o charakterze cywilnym nie pozwala temu podmiotowi gospodarczemu na zakwestionowanie samego przyjęcia takiej niekorzystnej dla niego decyzji w sprawie korekty finansowej” (pkt 81 uzasadnienia).

W konkluzji TSUE stwierdza, że „ogólne zasady prawa Unii: dobrej administracji i poszanowania prawa do obrony, oraz art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce krajowej, zgodnie z którą w sytuacji gdy podmiot gospodarczy, który dopuścił się nieprawidłowości (…), skutkującej wymierzeniem korekty finansowej, jest odpowiedzialny finansowo wobec danej instytucji zarządzającej za realizację rozpatrywanego projektu, podmiot ten nie ma prawa uczestniczyć ani w postępowaniu w sprawie ustalenia tej korekty finansowej, ani w postępowaniu sądowym zmierzającym do stwierdzenia nieważności tej korekty ze względu na to, że podmiotowi temu przysługuje możliwość dochodzenia swoich praw na drodze cywilnej na podstawie umowy partnerskiej”. Taka interpretacja nie wydaje się prawidłowa, bo bierze pod uwagę jedynie formalną odpowiedzialność finansową za korektę finansową, a pomija faktyczną odpowiedzialność finansową poszczególnych partnerów projektu. Ponadto możliwość rozstrzygnięcia wzajemnych roszczeń między partnerami na drodze cywilnej nie może konwalidować pozbawienia partnerów udziału w administracyjnym postępowaniu zwrotowym oraz sądowej kontroli legalności ewentualnej decyzji zwrotowej. ©℗