A może lepsze byłoby małżeństwo? Dyskusja o związkach partnerskich to już absurd

Z przyczyn zupełnie zrozumiałych kwestia wprowadzenia w Polsce zupełnie nowej regulacji, jaką mają być rejestrowane związki partnerskie, budzi gorące emocje. Trudno się jednak było spodziewać, że te społeczne napięcia ujawnią się również w procesie uzgodnień międzyresortowych w ramach prac rządu. Życie jednak potrafi zaskoczyć.

Dwa aspekty przepisów o związkach partnerskich

W tym kontekście aż chce się powtórzyć za bohaterem „Misia”: „Nie mieszajmy myślowo dwóch różnych systemów walutowych. Nie bądźmy pewexami”. Dlaczego? Bo przy tworzeniu prawa, w pewnym uproszczeniu, spotykają się dwie płaszczyzny – polityczna i techniczna. Obie są bardzo potrzebne, ale ich nadmierne mieszanie może skutkować pewnymi praktycznymi problemami, co dość doskonale widać w tym konkretnym przypadku.

Choć słowo „polityczny” nie kojarzy się obecnie najlepiej, ta płaszczyzna w demokracji jest kluczowa. Odpowiada ona na strategiczne pytania o to, jakie cele mają spełnić tworzone regulacje i jakie potrzeby zaspokoić. Płaszczyzna techniczna służy zaś odpowiedzi na pytanie, jak to zrobić, żeby wspomniany cel osiągnąć jak najpełniej, a zrobić to jak najmniejszym kosztem (społecznym, finansowym czy organizacyjnym). Co do zasady, nie powinna jednak odpowiadać na pytanie, czy realizować dany cel w ogóle.

W przypadku projektu ustawy o rejestrowanych związkach partnerskich proces legislacyjny dość jaskrawo pokazuje, dlaczego to rozróżnienie ma sens. W gruncie rzeczy płaszczyzna polityczna sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czego potrzebujemy. W tym przypadku odpowiedź znajduje się w pierwszym akapicie uzasadnienia projektu: „Projekt jest więc odpowiedzią na potrzeby społeczne par tej samej płci, które nie mają dostępu do instytucji małżeństwa, ale także par różnej płci żyjących w związkach nieformalnych, które z różnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zawrzeć małżeństwa”. Diagnoza jest zatem łatwa. Związki osób tej samej płci i niektóre związki osób różnych płci potrzebują rozwiązania pozwalającego im uregulować swoje prawa i obowiązki. Jednocześnie pojawia się problem zdefiniowany przez osoby takim związkom niechętne, tzn. ochrona istniejącego porządku i tradycyjnie rozumianych instytucji. Praca polityczna polega na wyważeniu, która z tych dwóch potrzeb jest priorytetowa i jak bardzo jest priorytetowa.

Płaszczyzna techniczna powinna odpowiedzieć na pytania, jak to zrobić, żeby efekt osiągnąć jak najpełniej, a koszt zmian (a jakiś koszt jest zawsze) był jak najmniejszy i nie przewyższał „zysku”.

Problem polega na tym, że mieszanie tych dwóch płaszczyzn prowadzi do tego, że argumenty natury technicznej przestają służyć optymalizacji, czy też naprawieniu projektu, a stają się pretekstem do osiągania celów politycznych w sposób pozademokratyczny. Warto w tym kontekście spojrzeć na uwagę Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi: „Zmiany proponowane w ww. projektach ustaw polegające na przyznaniu osobom pozostającym w związkach partnerskich uprawnień dotyczących w szczególności różnego rodzaju ulg, należności i świadczeń – w kontekście łatwości, z jaką można rozwiązać związek partnerski – mogą być ogromnym polem do nadużyć, które wpłyną w sposób znaczący na koszty ponoszone przez budżet państwa, przy czym koszty te nie zostały oszacowane w Ocenie Skutków Regulacji projektu”.

Zapytajmy o cel i oszacujmy ryzyko

Na poziomie technicznym uwaga ta jest w gruncie rzeczy dość oczywista. Wprowadzamy nową instytucję społeczną, która daje przywileje małżeństwa, a której rozwiązanie będzie prostsze niż zakończenie małżeństwa. Co więcej, można jeszcze wskazać, że instytucja małżeństwa ma również pewien ciężar społeczny, a presja społeczna do pewnego stopnia utrudnia wykorzystywanie go w celach społecznie nieakceptowalnych. Nie jest w gruncie rzeczy kontrowersyjne, że wszystko to może prowadzić do nadużyć, czyli wykorzystywania regulacji w innym celu niż ten nadany przez ustawodawcę.

Rzecz w tym, że celem prac technicznych jest odpowiedź na pytanie, jak osiągnąć cel. Skoro zatem identyfikujemy problem, to należałoby dokonać pewnej analizy ryzyka, czyli ustalić, jak realne i kosztowne jest to ryzyko. Potem należałoby rozważyć, w jaki sposób te ryzyka zmitygować, a wreszcie dopiero pozwolić decydentom na podjęcie politycznej decyzji, czy oczekiwane zyski są w ich ocenie większe niż ryzyko związane z wprowadzeniem zmian.

Sama ogólna informacja o istnieniu ryzyka bez żadnych propozycji rozwiązań rodzi podejrzenie, że działanie to ma na celu jedynie wywarcie presji na podjęcie określonej decyzji politycznej.

Taki sposób postawienia sprawy przez MRiRW nakłada na projektodawcę presję, aby odpowiedzieć na taką uwagę, ignorując wskazane ryzyko, bo nie bardzo da się je wyeliminować. W tym przypadku ministra Kotula wskazuje: „Nie zgadzam się jednak z absurdalnymi zarzutami o możliwych nadużyciach. Takie uwagi można dokleić do każdego projektowanego prawa, np. dotyczącego świadczeń opiekuńczych, ale zasada ta odnosi się do funkcjonujących już dziś instytucji małżeństwa, spółki cywilnej czy fundacji rodzinnej”.

Pani ministra ma do pewnego stopnia rację. Takie uwagi można pewnie dokleić do każdego projektu, który wprowadza rozwiązania korzystne dla obywateli. Nie oznacza to jednak automatycznie, że są one bez sensu. Pół roku temu przedstawiciele Ministerstwa Finansów wskazywali, że wprowadzone nie tak dawno fundacje rodzinne mogą być właśnie nadużywane, i rozważali zmiany w przepisach.

Nadużycia się po prostu zdarzają. Niestety nie wszystkim chodzi o miłość, a ludzkiej żądzy zysku nie należy lekceważyć. Rzecz w tym, że projektowanie rozwiązań musi dążyć do równowagi pomiędzy społecznymi korzyściami z nich a kosztem nadużyć. W wielu przypadkach jest możliwe ograniczenie (lecz raczej nie wyeliminowanie) nadużyć. Przy czym środki eliminujące nadużycia równie często w pierwszej kolejności uderzają w uczciwych obywateli. Dlatego sztuką jest znalezienie złotego środka, czyli mechanizmów, które utrudnią życie nieuczciwym przy jednocześnie możliwie najmniejszych komplikacjach dla uczciwych obywateli.

Rozwiązania w sprawie związków partnerskich

W praktyce uczciwe podejście do technicznego aspektu przez obie strony sporu o związki mogłoby doprowadzić do tego, że projekt po prostu stanie się lepszy i choć odrobinę mniej kontrowersyjny dla każdej ze stron. Bo przecież nie jest tak, że ryzyka nadużyć w ogóle nie da się ograniczyć.

Da się np. wprowadzić karencję na wszelkie przywileje majątkowe wynikające ze wstąpienia w związek partnerski. Można też skorzystać z obowiązujących przepisów podatkowych, które przewidują pewne przywileje dla udziałowców, pod warunkiem że trzymać oni będą swoje udziały przez co najmniej 24 miesiące. Korzystać z benefitów można w takim przypadku już od pierwszego dnia, ale w przypadku utraty określonego statusu w ciągu 24 miesięcy należy korzyść oddać.

Pewnym zaskoczeniem może być to, że innym praktycznym sposobem ograniczenia problemu nadużyć byłoby po prostu wprowadzenie małżeństw jednopłciowych zamiast związków partnerskich. Instytucja małżeństwa jest w polskim porządku prawnym obecna od wieków i nie identyfikuje się powszechnie istotnego problemu nadużywania jej. Instytucja małżeństwa ma oparcie w przepisach, a także ugruntowanej praktyce, więc łatwiej byłoby ją stosować i byłoby mniej wątpliwości praktycznych. Zmiana ta byłaby prostsza (nowelizacji wymagałaby właściwie tylko jedna ustawa (kodeks rodzinny i opiekuńczy) i może również art. 18 konstytucji – co nie jest łatwe politycznie, ale jest proste) i nie wymagałaby wprowadzania sformułowania „lub partner” do całego wszechświata ustaw.

W tym kontekście warto na marginesie zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt. We wspomnianym uzasadnieniu projektu wskazano przecież, że ma on być także rozwiązaniem dla par różnej płci, które „z różnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zawrzeć” małżeństwa. Warto więc odpowiedzieć na pytanie (czego w uzasadnieniu brakuje), z jakich przyczyn pary różnej płci nie mogą lub nie chcą wiązać się małżeństwem. W kontekście różnic pomiędzy projektowanym rozwiązaniem i małżeństwem nasuwają się dwie odpowiedzi: z powodu nazwy (a zatem jest to kwestia kulturowa) lub sposobu rozwiązania związku. Innymi słowy ma to być alternatywa dla osób, które chcą łatwiejszego sposobu rozwiązania formalnego związku. W praktyce oznacza, że projekt stworzy alternatywę dla par różnej płci: mając w gruncie rzeczy te same przywileje, łatwiej będzie wyjść ze związku. Pojawia się pytanie, ile par, które dziś zawierają małżeństwo, będzie wolało zawrzeć związek partnerski, a w konsekwencji, jaki wpływ będzie miała ta regulacja na liczbę zawieranych małżeństw, a w rezultacie – na rozluźnienie więzi społecznych. To z tej strony należałoby się bardziej spodziewać „ataku na instytucję małżeństwa rozumianą jako związek kobiety i mężczyzny” niż z samego faktu uregulowania związków tej samej płci. Wprowadzenie małżeństw jednopłciowych stanowiłoby potencjalnie rozwiązanie problemu związków jednopłciowych bez jednoczesnego rozluźniania więzi społecznych.

Jeśli jednak świadomą intencją polityczną jest właśnie ułatwienie ludziom rozchodzenia się, czego wykluczyć nie można, to łatwiejszym i systemowym rozwiązaniem byłaby raczej ewaluacja procedur rozwodowych, a nie wprowadzenie nowej instytucji, która poza tym jednym aspektem stanie się właściwie tożsama z małżeństwem.

Nie da się ukryć, że takie rozwiązanie może być nieakceptowalne na płaszczyźnie politycznej. Warto jednak, aby decydenci zostali przez urzędników poinformowani o wszystkich możliwych opcjach, kosztach z nich wynikających i przewidywanych korzyściach.

Nie mam żadnych wątpliwości, że prawo w państwie demokratycznym powinno być przyjmowane w procesie politycznym (a zatem opierać się na decyzji większości), którego nie należy zastępować procesem technokratycznym. Proces polityczny potrzebuje jednak oddzielnego procesu administracyjnego, a zatem profesjonalnej służby cywilnej, która będzie informować decydentów o opcjach, jakie są na stole, ale też o konsekwencjach ich decyzji. Tylko wtedy mamy szanse na stworzenie dobrych regulacji. ©℗