Przedstawiane przez rządzących projekty zmian w ustawach dotyczących wymiaru sprawiedliwości zawierają propozycje zasadniczo odmienne od rozwiązań przyjmowanych przez rządy Zjednoczonej Prawicy. W wielu punktach są one wyrazem przekonań najbardziej radykalnej części obecnego obozu rządowego. Wpisują się w działania, o których Jan Rokita pisał, że nie mają historycznego precedensu, a prof. Jan Majchrowski i Piotr Zaremba – że jest to zdelegalizowanie III Rzeczypospolitej.
Krytykując te projekty, można się odwoływać do historycznych analogii albo do obecnej konstytucji, ale warto także pokazać ich praktyczne konsekwencje. Gdyby bowiem te pomysły zostały wprowadzone w życie, legalnie czy też metodą faktów dokonanych, to w kolejnym cyklu politycznym zapewne zostałyby one odwrócone z wykorzystaniem takich samych środków. To zła perspektywa dla naszego państwa, ustroju i obywateli. Zastanówmy się więc, co zrobić, aby uniknąć wstrząsów w wymiarze sprawiedliwości przez kolejną dekadę.
Trzy warunki reform
Są trzy warunki, które powinny spełniać legalne i skuteczne reformy ustrojowe. Po pierwsze, muszą one być zgodne z konstytucją. Po drugie, powinny realizować wskazany przez reformatorów cel, czynić instytucje lepiej służącymi społeczeństwu, bardziej sprawiedliwymi, sprawniejszymi, bardziej transparentnymi. Po trzecie, konieczne jest zapewnienie zmianom pewnej trwałości, aby mogły funkcjonować w perspektywie wykraczającej poza jeden cykl polityczny. Do tego potrzeba akceptacji społecznej oraz konsensusu klasy politycznej wykraczającego poza aktualnie rządzący obóz. Te reguły dotyczą wymiaru sprawiedliwości, ale także innych instytucji publicznych, jak Państwowa Komisja Wyborcza, media publiczne czy służby.
Warto więc skonfrontować kształt ustrojowy najważniejszych instytucji wymiaru sprawiedliwości z propozycjami obecnej koalicji rządzącej. Pozostawmy na boku zagadnienia szczegółowe. Chodzi raczej o kluczowe kwestie, ściany nośne ustrojowych konstrukcji, wokół których ogniskują się polityczne spory.
Kończą się kadencje
Zgodnie z art. 190 konstytucji orzeczenia TK „mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne” oraz podlegają „niezwłocznemu ogłoszeniu”. Żaden organ państwa, włączając sądy, nie może podważać orzeczeń trybunału. Sędziowie, zarówno trybunałów, jak i sądów, są nieusuwalni.
3 grudnia 2024 r. upłynie dziewięć lat od zaprzysiężenia przez prezydenta pięciu sędziów TK. Status trojga z nich był kwestionowany przez ówczesną opozycję (choć w różnym i zmieniającym się stopniu). Kadencja jednego spośród tych sędziów upłynie właśnie 3 grudnia. W grudniu 2024 r. zostanie wybrany nowy prezes TK, a Sejm powinien wybrać trzech nowych sędziów, w tym na miejsce jedynego żyjącego z trzech sędziów zaprzysiężonych 3 grudnia 2015 r.
Po tym wyborze zakres sporu ograniczy się do statusu dwóch sędziów wybranych w 2017 r. na miejsce zmarłych poprzedników. Wydawałoby się, że to idealny moment na zakończenie dotyczących trybunału konfliktów z ostatniej dekady. Andrzej Rzepliński w 2016 r. prognozował, że spór konstytucyjny zakończy się właśnie w 2024 r. I dobrze, aby tak się stało. Nie potrzeba do tego zmiany ustawy o TK ani kwestionowania orzeczeń TK. Nie potrzeba przedłużania istniejącego sporu. Koalicja rządząca mogłaby zresztą wybrać też trzech sędziów, którzy znaleźli się w 2015 r. w jądrze konstytucyjnego sporu (Romana Hausera, Krzysztofa Ślebzaka i Andrzeja Jakubeckiego), co z jej punktu widzenia miałoby znaczenie symboliczne, a jednocześnie zamykałoby personalną płaszczyznę kontrowersji.
Podważanie legalności działania TK i niepublikowanie orzeczeń TK są z racji jasnych postanowień konstytucji obarczone wadą niekonstytucyjności. A gdyby przyjąć, że zostaną one siłą, metodą faktów dokonanych czy sztuczką prawną przeforsowane, będą oddziaływać i na przeszłość, i na przyszłość. Pierwsi sędziowie TK w 1985 r. zostali wybrani przez władzę komunistyczną, także ci wybierani po 1989 r. nie zawsze byli bez skazy bądź wolni od poważnej krytyki. Byli wśród nich działacze partii komunistycznej, tajni współpracownicy służb PRL, czynni politycy, ludzie o różnych życiowych doświadczeniach i poziomie kompetencji. Bywało, że i procedura wyboru nie zawsze pozostawała niekwestionowana.
Nigdy jednak ostatecznie nie podważono ich legitymacji i prawa do orzekania ani nie przekreślono orzeczeń wydanych z ich udziałem. Tym bardziej że orzeczenia sądu konstytucyjnego nie są orzeczeniami pojedynczych sędziów. Zwykle zapadają w składach wieloosobowych, a najważniejsze w pełnym składzie, a więc zwykle bliskim 15-osobowego. Jeśli jednak proponowana dziś metoda miałaby objąć część czy wszystkie orzeczenia ostatnich lat, dlaczego nie miałoby to dotyczyć części, wielu, a nawet większości wyroków wydawanych od 1986 r.? Jeżeli obecnie rządzący ulegną pokusie forsowania zmian w TK w tym zakresie, będzie to miało konsekwencje także w przyszłości. Zacznijmy od tego, dlaczego by sędziów nowo wybranych do wyzerowanego TK nie nazwać „dublerami” bądź „neosędziami”. A gdy zmieni się większość w Sejmie – nie przyjąć kolejnej opcji zerowej i nie wymienić ich na nową generację sędziów. Stosowanie konstytucji – takiej, jaką mamy – jest rozwiązaniem najlepszym, najbardziej rozsądnym i jedynym, które szybko przyniesie zmianę i stabilizację. Nie potrzeba rewolucji. Siła konstytucji, prawa i instytucji jest duża. I zupełnie wystarczy do zakończenia dekady sporów.
Inną rzeczą są propozycje co do tego, jak usprawnić działanie sądu konstytucyjnego na przyszłość. Tu rządzący mają pole do popisu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów wybierać większością kwalifikowaną. Zaproponowana większość trzech piątych głosów zmusza do szukania porozumienia, choć niesie ryzyko, że poza trybunałem pozostanie (jakakolwiek by była) największa partia opozycyjna. Z tego punktu widzenia lepszym rozwiązaniem jest – jak w Niemczech – dokonywanie wyboru większością dwóch trzecich głosów. Dobrym pomysłem jest również ograniczenie władzy dyskrecjonalnej prezesa TK.
Więcej wątpliwych sędziów
Zgodnie z art. 187 konstytucji Krajowa Rada Sądownictwa składa się m.in. z „piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych”. Przepis ten nie wskazuje, kto dokonuje tego wyboru. W ocenie rządzących mogą to być tylko sami sędziowie, w ocenie największej dziś partii opozycyjnej – sędziowie, ale także Sejm. Wyobrażalne jest także, że byliby to bezpośrednio obywatele w wyborach powszechnych.
Konstytucja nie rozstrzyga tej sprawy, a argumenty prawne oparte na innych postanowieniach ustawy zasadniczej są niekonkluzywne. Z racji rozbieżnych ocen prawno-politycznych potrzebny jest kompromis. Wybór częściowo przez samych sędziów, a częściowo przez Sejm pozwoliłyby obu stronom żyć z poczuciem, że ich punkt widzenia został przynajmniej częściowo zaakceptowany. Jednocześnie należy odrzucić radykalne postulaty kwestionujące status sędziów opiniowanych przez KRS w ostatnich latach.
Znowu: gdyby jednak takie rozwiązania zostały przyjęte, nie ma wątpliwości, że podważanie statusu sędziów nie ograniczyłoby się do osób opiniowanych w ostatnich latach. Skoro zgodnie z wyrokiem TK z 20 czerwca 2017 r. skład KRS był formowany niewłaściwie od 2001 r., zarzut niewłaściwego opiniowania i wnioskowania, powoływania oraz awansów sędziowskich mógłby zostać rozciągnięty na wszystkich sędziów z okresu kilkunastu lat przed 2017 r. Siłą rzeczy ten zarzut jest jeszcze mocniejszy w przypadku sędziów powoływanych przez Radę Państwa do 1989 r.
Konsekwencją wszystkich tych zarzutów są pytania o status wydawanych przez te osoby wyroków. Trudno sobie wyobrazić skalę chaosu prawnego i niepewności prawa, jeśli taka dyskusja byłaby dalej prowadzona. Czy ktoś tego chce, czy nie, trzeba żyć z sędziami, jakich mamy. Kluczowym momentem jest powołanie przez prezydenta i tylko w zupełnie nadzwyczajnych przypadkach można sobie wyobrazić kwestionowanie statusu sędziego powołanego przez głowę państwa, a tym samym możliwość kwestionowania wydanych przez niego wyroków (brak wykształcenia prawniczego, brak obywatelstwa itp.).
W przypadku SN mamy odrębny poważny problem. Sprowadza się on do istnienia dwóch izb: Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izby Odpowiedzialności Zawodowej. Rządzący mają prawo obie izby zlikwidować, ale jest to działanie obarczone ryzykiem. W obu przypadkach wzmocni to bowiem odczucie społeczne, które od ponad dwóch dekad zachęca polityków do podejmowania zmian w wymiarze sprawiedliwości. Odczucie, że sądy są instytucjami wyobcowanymi, realizującymi własne interesy, że nie są dla obywateli i że stoją ponad prawem. Stąd instytucja skargi nadzwyczajnej i procedura odpowiedzialności przedstawicieli zawodów prawniczych przed SN.
Chyba rozsądniej jest te instytucje udoskonalić, niż zlikwidować, co miałoby taką konsekwencję, że postulat ich powołania będzie w kolejnych latach politycznie powracał. Pewien przedsmak tych dyskusji daje niedawne, wrześniowe orzeczenie starych sędziów SN uchylające wyrok w sprawie prokuratora prowadzącego samochód po pijanemu. Tylko kwestią czasu jest pojawienie się sprawy bezkarnych prawników kradnących wiertarki i batoniki.
Kompromis w sprawie PG
Przez wiele lat obowiązywania konstytucji minister sprawiedliwości był jednocześnie prokuratorem generalnym. Wielu krytykowało to rozwiązanie, ale nikt nie podawał w wątpliwość jego konstytucyjności. Rozdzielenie tych stanowisk nastąpiło w 2010 r. I jedno, i drugie rozwiązanie ma swoje zalety i wady. Trzeba też zaakceptować, że i jedno, i drugie ma silne zaplecze polityczne.
PiS opowiada się od ponad 20 lat za łączeniem tych stanowisk, PO i inne partie z obozu rządzącego za ich rozdziałem. Najgorszym rozwiązaniem byłoby, gdyby co cykl polityczny dochodziło do zmian, z jakimi mieliśmy do czynienia w latach 2010 i 2016, i jakie zapowiadają dziś rządzący. Dość prawdopodobne jest to, że jeśli do nich dojdzie, to gdy wybory wygra dzisiejsza opozycja, czeka nas kolejna zmiana i ponowne połączenie stanowisk.
Czy w tej sprawie jest możliwy kompromis? Jak się wydaje, tak, choć sposób przejęcia Prokuratury Krajowej przez PO na pewno nie ułatwia jego zawarcia. Prokuratura Krajowa i prokurator krajowy powinni być niezależni i możliwie autonomiczni, lecz bez jednoczesnego pozbawienia ministra sprawiedliwości możliwości oddziaływania na prokuraturę jako prokurator generalny. Taka kooperacja będzie raz łatwiejsza, raz trudniejsza, ale godzi dwa rozbieżne ideały ustrojowe, którym hołduje nasza klasa polityczna.
Konstytucja zniknęła z koszulek
Polska konstytucja, podobnie jak ustawy zasadnicze innych państw, z natury rzeczy nie reguluje znakomitej większości kwestii dotyczących ustroju państwa. Często determinuje ogólne rozwiązania ustrojowe, określa warunki brzegowe, bardzo rzadko dotyka kwestii szczegółowych.
Zjawisko nadinterpretacji konstytucji nie jest nowe. Pokusa jest silna, bo uzyskanie autorytetu ustawy zasadniczej dla własnych preferencji polityczno-ustrojowych zwalnia z obowiązku dyskusji i szukania kompromisu. W Polsce szczególna forma tej nadinterpretacji miała miejsce od 2015 r., gdy usiłowano rozstrzygnąć spory polityczne perswazyjną nadinterpretacją konstytucji. Ze szkodą dla niej samej i jej autorytetu. Ten czas minął i dziś raczej grozi nam lekceważenie ustawy zasadniczej. Zniknęła z koszulek i murali, bo dziś potrzeby są inne. Jak widzimy, w obliczu gorących sporów politycznych nie jest łatwo znaleźć równowagę. Trzeba jej jednak szukać, by osiągnąć minimalny ponadpartyjny, ustrojowy kompromis i przynajmniej w tym zakresie zagwarantować trwałość podstaw wymiaru sprawiedliwości w Polsce. ©℗
