Niedawny wyrok NSA może być przełomem w określaniu relacji między prawem do informacji publicznej a prawem do prywatności.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2024 r. (sygn. akt III OSK 163/23) na pierwszy rzut oka jest jednym z wielu orzeczeń ustalających sytuacje, w których prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności. Lektura jego uzasadnienia prowadzi jednak do wniosku, że mamy do czynienia z nowym sądowym podejściem do określenia wzajemnych relacji wspomnianych praw, które stanowi wyłom względem dotychczasowego orzecznictwa.
Sprawę rozpoczął wniosek lokalnego dziennikarza do burmistrza miasta o udostępnienie listy wszystkich osób (z imieniem i nazwiskiem), które otrzymały mieszkania komunalne w tej gminie. Burmistrz odmówił jej udostępnienia, powołując się na prywatność tych osób, poza danymi osobowymi jednej osoby, która sama zgodziła się na udostępnienie swoich danych. Jego decyzję utrzymało w mocy samorządowe kolegium odwoławcze, a właściwy wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję. Inne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który przyjął, że lista osób, którym przyznano lokale komunalne, nie powinna być chroniona prawem do prywatności.
Od 22 lat tak samo
Przepisy regulujące uniwersalne relacje między dostępem do informacji publicznej a prawem do prywatności pozostają w zasadzie niezmienione od ponad 22 lat, a konkretnie od 1 stycznia 2002 r., kiedy to weszła w życie ustawa o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Dokonała ona rewolucji w ustalaniu zasad i trybu ujawniania informacji „o sprawach publicznych”, czyli informacji publicznych.
U.d.i.p. pod względem materialnym wprowadziła bowiem powszechne (przysługujące każdemu) prawo do informacji publicznej oraz określiła ograniczenia tego uprawnienia. Jednym z tych ograniczeń stała się prywatność osoby fizycznej, ale tylko jeden przepis ustawy (art. 5 ust. 2) zajął się bardziej szczegółowym ustaleniem relacji między prawem informacyjnym oraz jego ograniczeniami.
Artykuł 5 ust. 2 ustawy składa się z trzech elementów. W pierwszym zdaniu przepisu przyjęto, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Drugi element wskazuje, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Trzeci element formuje drugie alternatywne ograniczenie w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności.
Co istotne, u.d.i.p. w ogóle nie wprowadza ochrony danych osobowych jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji, zresztą w ogóle w treści tej ustawy nie odniesiono się do konstrukcji czy nawet zwrotu „ochrona danych osobowych”. Nie oznacza to jednak, że na gruncie tych przepisów relacje między dostępem do informacji a ochroną danych osobowych nie występują, jednakże należy je oceniać w drodze wykładni na podstawie prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, następnie zestawiając to z przesłankami dopuszczalności przetwarzania danych określonymi w przepisach o ochronie danych osobowych. Formalnie osobie, której dane dotyczą, przysługują również wszystkie uprawnienia przewidziane w tych przepisach, obecnie przede wszystkim w RODO.
Na czym polega przełom?
Przez ponad 22 lata rozpatrywanie sporów na gruncie tego przepisu obrosło ogromem orzeczeń sądów administracyjnych wyznaczających wzajemny stosunek omawianych praw. Jednak od wielu lat sądy zasadniczo koncentrują się tylko na tym, czy dane osobowe dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, a jeśli tak, to czy mają one związek z pełnieniem tej funkcji. W przypadku negatywnych odpowiedzi dane osobowe podlegają ochronie przed udostępnieniem. Inaczej ujmując, sądy przyjmują, że odniesienie do osób pełniących funkcje publiczne zawarte w tym przepisie stanowi wyłączne kryterium wyznaczania chronionej sfery prywatności, ponieważ wszystkie inne dane osobowe niż określone mieszczą się w tej sferze.
Tymczasem przedmiotowy wyrok NSA całkowicie zrywa z taką oceną relacji, ponieważ zastosowano w nim zupełnie inną konstrukcję, wymagającą przeprowadzenia generalnego testu proporcjonalności (testu ważenia wartości), który polega na „porównaniu i zważeniu dwóch wartości − dostępu do informacji publicznej oraz prawa do prywatności”. Przykład – w tej konkretnej sprawie zdaniem sądu powinno być brane pod uwagę, że „przydział mieszkań komunalnych przez gminy budzi olbrzymie społeczne emocje w sytuacji kryzysu na rynku mieszkaniowym spowodowanym wysokimi kosztami nowych mieszkań, brakiem nowych lokali oraz powtarzającymi się informacjami prasowymi o wykorzystywaniu lub przydziale mieszkań przez osoby nieuprawnione”. Wartością – według sądu – jest tutaj w szczególności „transparentność systemu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez gminy”. W sumie sąd w wyniku tego testu doszedł do wniosku, że przeważają wartości przemawiające za dostępem i lista nie powinna być chroniona przed udostępnieniem. Sąd w ogóle nie odniósł się do konstrukcji „informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji”, co świadczy o tym, że nie miała ona żadnego znaczenia w tej sprawie.
A casu ad casum
Jeżeli przedstawiona przez sąd konstrukcja przyjmie się w praktyce, to konsekwencje będą ogromne. Oznaczałoby to przyjęcie zupełnie innego niż dotychczas kryterium rozpatrywania spraw dostępu do informacji publicznych będących danymi osobowymi poprzez każdorazowe stosowanie testu proporcjonalności. Przesłanka „osób pełniących funkcje publiczne” nie wyznacza zatem kompleksowo granic prawa do prywatności, a bardziej należy ją traktować jako wprost wskazany w prawie przykład. Kryteria ustalania granic prywatności będą płynne, w istocie ustalane a casu ad casum, ale lepiej oddające istotę relacji między tymi prawami, które jest bardziej wieloaspektowe i zniuansowane niż tylko oparcie się na przesłance funkcji publicznej. W związku z tym pojawia się kolejne pytanie o przydatność art. 5 ust. 2 ustawy w obecnym brzmieniu, którego celem jest ustawowe uszczegółowienie ograniczeń dostępu do informacji publicznej, a przecież wniosek o potrzebie generalnego przeprowadzania testu ważenia wartości (testu proporcjonalności) można już wysnuć z generalnych konstytucyjnych gwarancji, które obejmują zarówno prawo do informacji, jak i ochronę prywatności.
O ile takie podejście jest nowością w orzecznictwie sądów administracyjnych, to moim zdaniem kontynuuje ono ważny głos judykatury wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r. (I CSK 190/12), który także wykroczył na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy poza kryterium funkcji publicznej i uważał, że problem wzajemnego wyznaczania granic tych praw może być rozstrzygany jedynie na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. SN wskazał m.in., że „do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego”.
Co na to RODO?
Wreszcie wyrok NSA powinien zostać potraktowany – w zakresie prawa do ochrony danych osobowych – jako bardzo ważny sygnał o niedostosowaniu polskiej ustawy o dostępie do informacji publicznej do RODO. W RODO bowiem w art. 86 zajęto się relacjami prawa do ochrony danych osobowych (w kształcie określonym w tym unijnym rozporządzeniu) oraz powszechnego prawa dostępu do dokumentów urzędowych w prawie państw członkowskich, przy czym ciężar prawnego uregulowania tej kwestii przerzucono na prawodawców krajowych. Według tego przepisu powinien on „pogodzić” dostęp do informacji z prawem do ochrony danych osobowych na mocy RODO. W dotychczasowym przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych za przepis „godzący” te dwa prawa jest uznawany właśnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Takie podejście już wcześniej uznawałem za wątpliwe, ponieważ wspomniany przepis w żadnym stopniu nie odnosi się bezpośrednio do ochrony danych osobowych, nie mówiąc już o odniesieniu do uprawnień i obowiązków ustanowionych w RODO. Jednak w świetle wyroku NSA upada ostatecznie argument o „godzącym” charakterze tego przepisu, skoro możliwa jest taka jego wykładnia, że to stosujący prawo ma każdorazowo zupełnie samodzielnie rozstrzygać, czy ujawniać dane osobowe (stanowiące informację publiczną) na podstawie generalnego testu, jakie wartości przeważają w konkretnej sprawie. ©℗
